1999年6月，国家正式提出实施西部大开发战略，随后相继制定了《"十五"西部开发总体规划》及若干政策措施。从"十五"前期的实践看，我们认为，西部开发工作总体上可以概括为四句话："起步积极稳妥，重点切入准确，政府职能到位，投入见效明显"。

当然，应当看到，"十五"前期西部大开发的开局总体效果不错，主要是指重大开发项目的建设进展顺利，并为西部地区发展不断奠定良好的基础条件，而从经济发展来看，目前西部地区与东部发达地区的差距仍在继续拉大。其中一个重要原因在于，在西部地区的基础设施投资相当一部分会产生"漏出效应"，比如，钢材、电站设备、建筑材料等采购大多来自东部、中部，甚至国外，因而对西部经济的拉动作用有限。同时，西部开发几个重点领域的推进也不够均衡，特别是西部特色产业、民营经济和农村基础教育等公共事业的发展，还很不尽如人意。

《"十五"西部开发总体规划》提出的战略目标包括最终目标和阶段目标。最终目标是到21世纪中叶，因而时间跨度实际为50年左右。而阶段目标指的是"今后5到10年"，即涵盖了"十五"计划和"十一五"计划两个时期，在阶段目标中"十五"时期有7项具体目标。为了保持政策的连续性，我们认为，"十五"后期应继续执行原定计划，从"十一五"计划开始，国家西部开发的政策目标需要做一些调整，并提出五年具体目标，但总体上调整力度不宜过大。对"十一五"时期的政策目标进行微调，包括两个方面内容：一是政策目标指向的微调；二是尝试政策目标的量化，以推进公共政策制定的科学化。

1.政策目标指向的微调

"十一五"时期，西部大开发进入加快推进的关键时期，"十五"计划投资建设的重大项目将在这期间陆续完工，有的已开始产生效益。由于西部地区地域辽阔，要确保西部基础设施和生态环境取得实质性的改善，至少需要两个五年计划周期的建设和治理，因此，"十一五"时期要集中有限的目标，继续重点推进西部地区的基础设施和生态环境建设。但是，西部基础设施建设的重点应进行调整，即从生产性基础设施转向以社会性基础设施为主，并用五年时间实现公共服务水平初步均等化的目标。

为什么要进行这种调整？主要基于以下几个理由：

第一，生产性基础设施建设的阶段性及配套完善的需要。基础设施包含生产性基础设施和社会性基础设施，"十五"时期国家对西部地区的基础设施建设主要集中在交通、通信、水利、能源等生产性基础设施领域，全面开工建设的重大项目有青藏铁路、西气东输、西电东送、水利枢纽、交通干线等36项重点工程，这些建设项目已列入国家预算，其中有些项目建设工期要延续到"十五"后期及"十一五"时期，从投资规模看，36项重点工程投资总额为6000多亿元，到2002年底仅完成了预算的1／3。因此，尽管"十一五"仍需要有一些新开工的这类项目，但总体上关系西部全局的大规模的生产性基础设施建设已基本结束，应该转入新的投资领域，搞好各项基础设施的配套和进一步完善，使之发挥出综合效益。这种完善和配套的新的投资领域，就是西部地区同样严重落后的社会性基础设施。

第二，进一步改善西部生活条件和发展环境的需要。社会性基础设施主要包括各类教育设施、医疗卫生设施、体育及文化娱乐设施、社区服务设施、以及城乡行政管理设施等等，加强这类基础设施的建设，就是要更加重视西部地区社会事业的发展，尤其是西部地区的基础教育和医疗卫生事业的发展。这既是改善西部地区人民生活条件的最基本的要求，也是进一步完善西部地区投资和发展环境的配套措施。一般来说，社会性基础设施建设的单个项目规模要比生产性基础设施小，但从整个西部地区的发展需要看，总的建设规模也相当可观；由于西部地方政府财力较弱，长期欠账较多，没有中央政府的财力支持，社会性基础设施长期落后的局面将难以改观。

第三，促进公共服务水平的均等化是政府政策的基本目标。国家西部开发政策在"十一五"时期要达到的一个阶段性目标，应当是通过加强西部社会性基础设施建设和社会事业的发展，基本实现公共服务水平的均等化。根据市场经济国家的经验，政府在促进区域均等化方面最基本也是最主要的目标，是使各地区居民享有平等的公共服务水准，如同等的接受教育机会，同等的医疗保健服务，财政转移支付则是达到这一目标的主要政策工具。在制定区域政策时需要注意的是，缩小地区差距最基本的不是缩小地区间经济发展水平差距，而是缩小地区间公共服务水平的差距，虽然两者有联系，但后者更体现了政府的职能。

与此同时，"十一五"计划时期，国家还要继续重视西部地区的生态环境治理和改善；并通过有效的政策手段，支持西部地区的特色经济发展，培育西部产业的竞争优势，引导西部地区走新型工业化道路，使西部经济发展与全国平均水平的差距得到有效控制，与东部地区差距扩大的速度得到减缓。

2.政策指标的量化

为了推进公共政策制定的科学化，使政策不仅能体现政府在规划期要实现的目标或意愿，更能清楚地告知公众政府要达到目标的程度，以利于对政策实施过程进行监控和实施效果的精确评估，建议在制定"十一五"时期国家西部开发政策中，尝试提出量化的目标及指标。政策目标需要量化的内容很多，应根据政策的核心内容和实现的可能性，选择为人们所关注的、体现规划期重点的目标，目标及指标不宜过多、过细。

"十一五"时期国家西部开发政策的量化目标，我们认为，可以包括两类：一类是地区差距的总体控制目标，或称为"均等化目标"；一类是重点建设领域或支持发展领域要达到的具体目标。由于量化指标体系的设计是一项复杂工作，这里我们主要就均等化目标设计的基本原理和方法，以及主要控制性目标提出初步意见。

西部大开发政策要达到的总体目标可以列出很多，但核心应当是缩小地区差距。由于这是一个相当长的历史过程，因而除了最终目标外，还需要有分阶段的均等化调控目标。制定均等化目标一般要涉及到指标的选择、地区差距的描述指数和调控范围等三方面问题。

为了简便起见，均等化指标通常采用反映地区经济发展水平的人均ｇｄｐ（也可以采用多项指标加权的综合指数）；地区差距的描述指数可以使用"相对差距"（大值－小值／大值×100%）和"高低差距"（最高收入与最低收入的倍数）；地区差距的调控范围，使用"相对差距"描述可以有两个，一是西部与东部之间，二是西部与全国平均水平之间，通常以后者为主；使用"高低差距"描述也有两个范围，一是包括31个省市自治区在内，二是在31个省市自治区中剔除直辖市。

根据我国地区差距的变动情况，"十一五"时期，我们提出的差距控制总目标如下：

——西部人均ｇｄｐ与全国平均水平的相对差距控制在30%－35%的区间（根据国际经验，落后地区与全国平均水平的相对差距降至25%以下，才进入正常的区间）；与东部地区的相对差距控制在55%－60%的区间。

——全国人均ｇｄｐ最高与最低省区的差距应控制在12倍以下（31省市自治区内）和5倍以下（剔除直辖市）。（发达国家的高低差距一般为1.5－3倍）。

"十一五"时期实现"公共服务水平初步均等化"的量化指标，可以根据适龄儿童入学率、普九人口覆盖率、千人拥有的病床数、人均卫生事业费、城乡居民平均寿命等指标，测算出一个综合指数，然后提出"十一五"时期实现初步均等化的调控目标。（本文为国务院西部办委托课题部分研究成果，中国社会科学院西部发展研究中心研究员陈耀执笔）