根据国务院批准颁发的《水利工程管理体制改革实施意见》，由财政部、水利部共同组织研究编制的《水利工程维修养护定额标准》正式发布了。这是水利工程管理体制改革的重大突破，标志着水利工程管理体制改革进入实质性阶段。也是国家财政预算体制改革的重大突破，填补了我国预算管理方面的空白。为了使水利部门和水管单位能够更好地了解掌握和贯彻执行定额标准，全面推进水利工程管理体制改革，在水利部经调司、财政部农业司和黄委的直接领导和支持帮助下，受水利部委托，笔者作为编制工作组负责人组织编制工作，现就编制《水利工程维修养护定额标准》的背景、过程、思路方法和编制成果做一介绍。

一、编制《水利工程维修养护定额标准》的背景

２００２年９月１７日国务院批准颁布了《水利工程管理体制改革实施意见》以下简称《实施意见》。为保证《实施意见》的贯彻落实，解决水利工程运行、维修养护经费严重不足问题，《实施意见》明确规定：水利工程日常维修养护经费数额，由财政部门会同同级水行政主管部门依据《水利工程维修养护定额标准》确定。因此，一方面为水利工程管理体制改革和水利工程“管养分离”的顺利实施提供经费核定依据，保证水利工程维修养护资金纳入财政预算足额到位；另一方面为建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系，提高养护水平，降低运行成本，保证水利工程良好运行和正常发挥效益提供支持，必须研究制订《水利工程维修养护定额标准》。

二、编制《水利工程维修养护定额标准》的过程

　　按照《实施意见》的要求，财政部会同水利部组织开展了《水利工程维修养护定额标准》的研究编制工作。

　　２００２年１０月２９～３１日，水利部经调司和财政部农业司在北京召开水利工程维修养护定额标准编制及经费测算工作会议，明确提出了水利工程维修养护定额标准编制及经费测算工作的三项任务：１研究编制《水利工程维修养护定额标准》；２研究制定《水利工程维修养护经费使用管理办法》；３ 研究制定水管单位经费测算办法，并组织完成中央直属水管单位的经费测算。成立了由水利部经调司张红兵司长任组长的水利工程维修养护定额标准编审领导小组和有关人员参加的水利工程维修养护定额标准编制工作小组。

    根据水利部和财政部的要求，黄委迅速行动，由副主任徐乘牵头，组织水利工程维修养护定额标准编制工作小组研究制定工作计划并立即开展工作。２００２年１１月１２～１５日，工作组在郑州召开水利工程维修养护经费测算座谈会，淮委、海委、河南省水利厅、湖北省水利厅的有关人员参加，重点讨论了定额标准的编制思路和方法及经费测算办法（测算表格）的制定，并研究确定了工作计划。２００２年１１月１８日，完成了测算办法（测算表格）的编制，上报水利部后，财政部、水利部正式以水经调２００２５０２号文颁发。２００２年１２月７日，完成了定额标准的初步成果。

　　２００３年２月１６日对编制成果进行了进一步修订，形成了《水利工程维修养护定额标准》（讨论稿）。

　　２００３年２月１８～２１日水利部在北京召开水管单位预算定额标准及经费测算工作研讨会，邀请财政部农业司、有关流域机构、部分省（区）有关领导和专家，专门听取了定额标准编制工作组关于《水利工程维修养护定额标准》编制工作成果汇报。与会领导和专家经过充分研讨后认为：研究成果符合水利工程维修养护工作的实际，满足水管单位编制和主管单位及财政部门审核水利工程维修养护经费预算的要求，具有较强的可操作性。

　　２００３年４月８～１９日，为进一步掌握地方水利工程的特点，工作组兵分两路分别对江苏、浙江、河南、四川、甘肃等地进行专题调研，收集有关资料，对定额标准进行进一步修订。

　　２００３年７月２４日，水利部在北京召开会议，由时任水利部副部长的张基尧主持对定额标准送审稿进行了审查，与会领导及专家对定额标准的研究成果给予了高度评价，认为研究成果符合水利工程管理实际，具有较强的科学性和可操作性，已具备了报批条件，并原则通过。张基尧在会议总结时特别强调，《水利工程维修养护定额标准》的研究制定是水管体制改革重要的基础性工作，课题组通过一年来的努力，做了大量艰苦细致的工作，取得了丰硕的成果，每一个数据都来之不易，符合水利工程管理的实际，具有较强的科学性和可操作性，已经具备了报批的条件，原则通过。同时要求工作组进一步加强同有关方面的联系、协调和配合工作，真正实现水管单位“性质明确、经费通畅、队伍精干、管理高效”，保证国家巨资兴建水利工程效益的发挥。２００３年８～１０月，编制工作组按照会议要求对编制成果进一步进行了修订完善，形成了《水利工程维修养护定额标准》（报批稿）。

　　２００４年２月２５～２６日，由财政部农业司主持，水利部经调司、建管司“两部三司”共同在江苏扬州市召开了《水利工程维修养护定额标准》和《水利工程管理单位定岗定员标准》（以下简称“两个标准”）修改座谈会，特别邀请了河北、江苏、湖南、新疆等１１个省（区）财政厅的专家和代表对“两个标准”进行了审查。会议认为： “两个标准”的制定取得了丰硕成果，基本符合水利工程管理单位的实际。同时提出：“两个标准”的制定应进一步体现“改革、高效、精简”的原则。要在“管养分离”的基础上，进一步对准公益性水利工程合理定性、分类，并在“两定标准”中体现。 “两个标准”要适应全国，最好能够提出原则性意见或技术标准，以便由各地根据自己的实际情况进行扩充和调整。欠发达地区的地方财政担心财政负担过重，建议分步实施，逐步到位，并建议中央对欠发达地区水利工程维修养护经费实行转移支付。２００４年３月２～１３日，编制工作组认真研究了会议上财政部门提出的意见，对定额标准报批稿进一步进行了修订完善。２００４年３月１７～２０日，由财政部农业司、水利部经调司、建管司“两部三司”主持在北京召开会议，对最终成果进行审定，《水利工程维修养护定额标准》通过审查。

在定额标准整个编制过程中，财政部和水利部及黄委有关领导高度重视，始终给予关注和支持，财政部农业司曹广生副司长；水利部经调司张红兵司长、赫崇成副司长，建管司祖雷鸣副司长；黄委李国英主任、徐乘副主任、苏茂林副主任，财务局夏明海局长等领导多次听取编制工作组的汇报，亲临现场调研，指导定额标准编制工作，解决编制工作中遇到的困难和问题。

在历时近两年的定额标准编制过程中，编制工作组共调研水管单位９２个，涉及４个流域机构和１１个省（区），召开汇报咨询会９次，集中编写１５００多个工日，修改调整９稿。编制工作组在编制《水利工程维修养护定额标准》的同时，还组织中央直属水管单位开展了经费测算工作，研究制定了《水利工程维修养护经费使用管理办法》和《中央直属水利工程管理单位经费试点方案》。对定额标准进行验证，并多次向水利部和财政部提供相关情况和测算补充材料。形成了一套完整的水利工程管理体制改革、维修养护定额标准、经费测算和管理办法。编制成果最终通过水利部和财政部的审查并正式颁布实施。

　　三、编制《水利工程维修养护定额标准》的思路方法和基本内容

　　（一）定额标准编制的指导思想：认真贯彻《实施意见》和国家有关财政预算改革的精神，严格财政预算支出范围，充分体现水利工程管理单位职能、任务和支出特点，坚持勤俭办事，厉行节约，正确处理需求与可能的关系，体现近年来水利基础设施的改善、现代化管理手段的发展趋势，以现行开支标准和实际开支情况为基础，兼顾长远发展要求，力求做到实事求是、科学有据、讲求效益；定额项目的选取与水利工程运行、维修养护经费的开支范围和国家财政预算科目相统一；定额标准充分反映水管单位的行业和工作特点，具有科学性、合理性和可操作性。

　　定额标准符合下列要求：

　　（１）体现水利工程管理体制改革的要求，体现水利工程管理体制改革的方向和思路；

　　（２）体现“公益、精简、效能”的原则；

　　（３）体现社会经济发展要求，具有一定的先进性和前瞻性；

　　（４）体现地域差异和各地经济发展差异，掌握因地制宜原则。

　　（二）编制定额标准的主要依据：国务院《水利工程管理体制改革实施意见》、财政部《水利事业费管理办法》、财政部《中央级防汛岁修经费使用管理办法》、水利部《水利建筑工程预算定额》以及有关的水利工程管理和水利工程养护修理技术标准等。

　　（三）定额标准的基本思路：根据全国现有水利工程及管理情况，将公益性水利工程进行定性分类，划分工程维修养护等级。依照各类工程管理运行和维修养护工作内容和规范，界定维修养护项目和任务，按照维修养护的项目和任务，明晰和量化工作量，依据和参考有关行业定额标准和实际开支情况，对各项开支进行单价分析，根据工程（工作）量和有关单价计算出各类工程的维修养护经费定额标准。

　　１．水利工程定性分类

　　在编制定额标准时将水利工程划分为堤防工程、控导工程、水闸工程、泵站工程、水库工程和灌区工程等六类。其中控导工程是在游荡性河段河道内修建的整治工程，其结构与堤防差别甚大，维修养护方式和工作量也不同于堤防工程。

    根据《实施意见》规定，将现有水利工程定性为三类：第一类是公益性水利工程，第二类是准公益性水利工程，第三类是经营性水利工程。定额标准为公益性水利工程维修养护经费定额标准。对准公益性水利工程，要按照工程的功能或资产比例划分公益部分。

　　２．划分水利工程维修养护等级

    根据全国水利工程的现状，定额标准按照工程级别和规模对各类工程划分维修养护等级，分别制定定额标准。

　　３．界定维修养护任务和项目

　　４．明晰和量化维修养护工程（工作）量

　　５． 确定单位工作量开支：单位工作量开支由直接工程费、间接费、企业利润和税金构成。确定单位工作量开支即单价分析，具有时效性和地域性。各地应根据自己实际情况进行单价分析。

　　６．测算工程维修养护经费：各个维修养护项目的经费定额标准为该项目维修养护工程（工作）量和有关单价的乘积，某类水利工程的各个维修养护项目的经费定额标准之和为该类工程的维修养护经费定额标准。

　　（四）定额标准的基本内容：定额标准编制成果最终形成的文本包括正文和附件两部分。正文由总则、定额标准项目构成、维修养护工程（工作）量、定额标准和附则等五部分组成；附件为详细的编制说明。