一、21世纪黄河治理开发面临的机遇和挑战

     展望21世纪，黄河治理开发的机遇与挑战并存。党中央、国务院把黄河治理开发放在国家发展战略的突出位置，加快中西部地区发展、特别是西部大开发战略的实施与黄河治理开发紧密相关．黄河治理开发面临着前所未有的大好机遇。但是黄河治理开发面临着严峻的挑战——黄河洪水和泥沙尚未得到有效控制，洪水威胁依然是国家的心腹之患；水资源供需矛盾突出，水质日益恶化；水土流失严重，生态环境脆弱，流域经济发展相对缓慢，贫困问题突出。

（一）洪水威胁依然是国家的心腹之患

   目前，黄河下游河道主槽不断淤积抬高，二级悬河险象加剧；大堤断面薄弱，险点隐患多；宽河段缺少河势控制工程，河势游荡变化剧烈；滩区和东平湖滞洪区安全建设措施不完善；防洪非工程措施建设滞后。小浪底水库投人运用后，虽防洪减淤效益显著，但减淤库容有限，而且小浪底至花园口区间仍有发生大洪水的可能；上中游来沙在短期内也难以显著减少，悬河局面将长期存在。上游宁夏内蒙古河段、中游禹门口至潼关河段河防工程薄弱，渭河下游及三峡库区洪、涝、渍、盐碱灾害严重，黄河防洪减淤仍然是一项长期而艰巨的重要任务。

（二）水资源供需矛盾十分突出,水污染日趋严重

   黄河流域水资源贫乏，用水浪费，特别是90年代来水偏枯，用水量增加，加之缺乏有效的统一管理，黄河下游断流频繁，一些地区供水困难，水污染严重，生态环境恶化。这些问题已成为我国西北、华北地区经济社会稳定发展的主要制约因素。随着经济社会的快速发展，水资源面临的形势将更加严峻。

（三）水土流失尚未得到有效遏制

   黄土高原地区生态环境脆弱，水土流失十分严重。长期以来，水土保持投入严重不足，治理进度缓慢，预防监督和保护不力，边治理、边破坏在一些地方还相当严重。水土流失成为生态环境恶化、下游河道不断淤积抬高和当地贫困的根源。

二、21世纪黄河治理开发的思路

   今后解决黄河三个重大问题的基本思路是：黄河的治理开发要兼顾防洪、水资源合理利用和生态环境建设三个方面。要把防洪作为黄河治理开发的一项长期而艰巨的任务，把水资源的开发利用、节约和保护摆到突出位置，把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。要把治理开发与环境保护和资源的持续利用紧密结合起来。从战略高度全面规划、统筹安排、分步推进，实现经济建设与人口、资源、环境的协调发展。

（一）“上拦下排、两岸分滞”，控制洪水；“拦、排、放、调、挖”，处理和利用泥沙

   “上拦”，是根据黄河洪水陡涨陡落的特点，在中游干流修建大型水库，以显著削减洪峰；“下排”，即充分利用河道排洪入海；“两岸分滞”，即在必要时利用滞洪区分滞洪水。泥沙问题是黄河难治的症结所在，需采取多种措施综合治理。“拦”，主要靠上中游地区的水土保持和干支流控制性骨干工程拦减泥沙；“排”，就是搞好各类河防工程的建设，保证一定的输沙水量，利用现行河道尽可能多地排沙入海;“放”，主要是在下游两岸处理和利用一部分泥沙：“调”，是利用干流骨干水库调节水沙过程，使之适应河道的输沙特性，以利排沙入海，减少河道淤积或节省输沙水量；“挖”，就是挖河淤背，加固黄河干堤，逐步形成“相对地下河”。通过综合治理，谋求黄河长治久安。

（二）水资源要开源节流保护并举，以节流为主，强化管理

   要大力发展节水农业，充分利用雨水资源，提高旱作农业生产水平，搞好工业和城市生活节水，建设节水型社会。加强水资源的统一管理和保护是缓解缺水断流和水质恶化的重要手段，要统筹考虑城乡生活、工业、农业和生态环境等各方面对水量和水质的要求，实行计划用水和科学用水，合理调整产业布局．以供定需，加强需水管理和水污染防治工作，逐步实现水资源的合理配置、有效利用和保护。为从根本上缓解黄河流域资源性缺水问题，要统筹规划，科学选比，积极做好南水北调的前期工作，分期实施。

（三）水土保持要防治结合，强化治理；以多沙粗沙区为重点，小流域为单元，采取工程、生物和耕作综合措施，注重治沟骨干工程建设

   根据中央提出的“退田还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代贩”的政策措施，按照《全国生态环境建设规划》的总体部署，因地制宜，综合治理，以小流域为单元，以多沙粗沙区为重点，山、水、田、林（草）、路统一规划，治理与开发相结合，生态效益与经济效益兼顾，采取工程、生物和耕作综合措施，建立措施配套、科学合理的水土保持体系。

三、治理开发目标及总体布局

（一）治理开发目标

   通过治理，在近期（2010年）初步建成黄河防洪减淤体系，进一步控制洪水和泥沙，重点按标准加高加固下游大堤，普遍淤宽100m，基本控制游荡性河道河势,相对稳定入海流路，确保防御花园口站洪峰流量22000m3/s的标准。上中游干流重点防洪河段的河防工程达到设计标准，实现水资源的统一调度、管理和保护，对老灌区节水改造340万hm2，工业用水重复利用率达到75%，争取南水北调工程向黄河流域调水40亿m3左右，一般年份基本解决断流问题。干支流大中城市集中供水水源地河段（水域）水质明显好转，黄土高原新增治理水土流失面积14.5万km2，平均每年减少入黄泥沙累计达到5亿t，遏止生态环境恶化的趋势。

   远期（2050年）建成黄河防洪减淤体系，有效控制黄河洪水泥沙，初步形成“相对地下河”。建成节水型社会，南水北调工程向黄河流域调水150亿～200亿m3，供需矛盾基本解决；黄河流域地面水水质恢复良好状态。水土流失区基本得到治理，平均每年减少入黄泥沙累计达到8亿t左右，生态环境走上良性循环的轨道。

（二）工程布局

   防洪：规划在上中游兴建一批水利水电工程，形成以龙羊峡、刘家峡、大柳树、碛口、古贤、三门峡和小浪底7座骨干水利枢纽工程为主体的黄河水沙调控工程体系；在下游，建成以堤防、河道整治、河口治理工程为主的下排工程和配套完善的分滞洪工程，结合挖河淤背固堤，淤筑相对地下河；在干流宁蒙河段、禹门口至潼关的小北干流河段及渭河下游等重点防洪河段建设标准河防工程；加快三门峡库区治理。同时，进一步完善水文测报、洪水调度、交通、通信等非工程措施。结合上中游的水土保持措施，形成完整的黄河防洪减淤体系。

   水资源：以上游宁蒙平原、中游汾渭河盆地、下游豫鲁平原等引黄灌区为重点，全面推行农业、工业和城市节水措施。实行计划用水，合理调整产业布局，加强需水管理。利用干流骨干工程充分调节径流，实现地表水与地下水联合运用。积极做好南水北调和黄河干流待建骨干工程的前期工作，逐步实施。加强水资源的统一管理和保护，建成黄河干流主要断面（含省界断面）、取水口、退水口、排污口和支流入黄口水量和水质统一监测网络，建立水资源统一管理调度新体制。把黄河水资源保护工作列为国家重点，加强保护力度，实行入河排污许可制度和污染物入河总量控制。逐步形成黄河水资源合理开发、科学配置、有效利用和管护体系。

   水土保持：将黄河流域黄土高原划分为水土流失重点治理区、重点监督区和重点预防保护区，因地制宜，分区治理。在重点治理区，建设以治沟骨干工程、植树种草为主体的水土流失综合防治体系，兴利减沙，改善生态环境。特别是要把重力侵蚀严重、产沙集中、对黄河下游河道淤积有重要影响且经济相对落后的多沙粗沙区作为重点，集中力量，增加投入，加快治理，除搞好退耕还林还草、增加植被覆盖外，还要大量修建淤地坝等沟道工程，就地拦蓄利用水沙资源，长期保持拦泥淤地效果；在风力侵蚀区，结合农田水利设施建设，大搞植树种草，治理风沙，制止沙漠扩张，防治土地荒漠化。在重点监督区，建立健全以水土保持执法机构为主体的执法体系，建设水土流失监测网络，针对经济开发建设强度大的特点，加强预防监督，有效遏制人为造成新的水土流失。在重点预防保护区，依法保护森林、草原植被和现有水土流失防护设施。

四、主要措施

   1．加强治黄科学研究。对黄河治理开发中的关键问题，组织多部门、多学科联合攻关，推广应用科学技术特别是高新技术，加强治黄战略与基本规律等基础性研究和前期工作，提高治理开发的科学技术水平。

   2．建立健全流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。成立黄河管理委员会，由国务院领导担任主任委员，国家有关部委、流域机构及流域内各省（区）负责人担任委员，实行委员制，作为决策机构，负责研究解决黄河治理开发中的重大问题。黄河管理委员会的办事机构设在水利部黄河水利委员会。

   建立水资源管理新体制。统一管理，分级负责，划分流域与区域事权。实施国家统一分配水量，流量断面控制，省（区）负责用水配水；重要取水口和骨干水库统一调度。

   3．建立稳定的多渠道的投入保障机制，确保治黄工程建设、维护、管理和保护所需经费。制定相关的经济政策，合理核定引黄供水水价，尽快到位；解决黄河河道工程修建维护管理费和水资源费的征收等问题；推行黄河下游行蓄洪区防洪保险制度；将黄河灌区节水工程列入国家基本建设计划，实行优惠的投资政策，建立节水补助制度。

   4．制定《黄河法》，依法加强黄河流域的统一规划、管理，规范和调整黄河治理开发中各方面的关系，保障黄河治理开发健康有序地进行。在《黄河法》颁布实施前，要尽快制定并颁布《黄河水资源管理和保护条例》。