来源：黄河水政 发布时间：2003-09-22 09:53 浏览次数：次
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| 黄河上中游管理局作为流域管理的派出机构，受水利部黄委会的委托，自1992年以来，对黄河干流河源至禹门口4200公里（占河道全长76.9%）河段，以及重点支流湟水（含大通河）、皇甫川、窟野河、渭河耿镇桥以上（含泾河）2400公里河段，实施大中型河道建设项目的行政许可管理和水资源取水许可全额或限额监督管理，协调处理省际水事纠纷和依法查处水事违法案件。范围涉及青海、甘肃、宁夏、内蒙、陕西、山西六省（区），点多、线长、面宽、量大，流域管理与行政区域管理相结合的特点非常突出。十多年来，我们在流域管理与行政区域管理相结合方面进行了积极的探索和实践，初步建立了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，较好地发挥了流域机构的职能作用。 一、黄河上中游流域水行政管理工作的基本情况 为适应西部大开发战略的全面实施和社会经济的可持续发展，我们在水利部和黄委的正确领导下，根据黄河上中游流域的特点，紧密依靠地方政府，坚持依法行政，依法治河管水，为黄河的治理开发和流域社会经济发展提供保障。 （一）依法管水，推进流域水资源的统一规范管理 自1992年以来，我们以贯彻落实取水许可制度为重点，完成了黄河上中游取水许可登记、发证工作，实现了各取水口由无序管理向有序管理的突破。在此基础上，加强了取水许可监督管理，落实了计划用水、节约用水和取水许可证年审等监督管理制度。截止目前，由流域机构审批发放的取水许可证41套，涉及取水口64个，取水许可量为178.55亿m3，占黄河全河可供水量370亿m3的48.3%。逐步建立起了按总量控制、省区平衡只减不增和与沿黄省（区）联合年审的取水动态监管机制，初步实现了流域水资源的统一规范管理。 （二）依法行政，水行政许可管理得到进一步加强 近年来，严格执行水利部、国家计委联合颁发的《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》及其配套法规规定，按照建设项目的审批权限和程序，认真贯彻落实建设项目行政许可审批制度，规范和加强新、改、扩建项目的水行政许可管理，受理审查各类大中型河道建设项目34项，取水许可（预）申请17份。在工作中重点抓好"河道建设项目洪水影响评价报告"及"取水许可水资源论证报告"的技术审查，加强河道在建项目的监督管理和竣工验收等工作，以保证水行政许可的质量。 （三）强化监管，积极预防违法水事案件的发生 黄河上中游流域水行政管理具有点多、线长、面广、量大的特点，必须坚持"预防为主、查处并重"的原则，重点加强对省际界河的监督管理，对管辖范围内865公里黄河干流和198公里跨省重要支流建立了巡查制度，特别对城镇人口聚集、河道开发利用关系较为复杂的重点河段，增加巡查次数，加大监管力度，做到及时发现问题、及时解决问题。紧紧依靠地方政府及水行政主管部门对侵占河道，影响防洪安全，违章取水，污染水质等违法水事活动，坚决予以制止和纠正。同时建立有效的监督管理信息网络，提高管理的科技含量，促进流域水行政管理与执法工作的顺利开展。 （四）健全组织，加强水政执法队伍建设 健全的水政监察执法队伍是实现依法治河管水的重要保证。上级授权我局的水行政管理职能涉及河道建设项目、取水许可、水调督察、河道采砂以及省际水事纠纷调处等诸多方面，任务十分繁重。为了适应流域管理与执法工作的需要，在水利部批准成立的黄委会直属上中游水政监察总队的基础上，又经黄委会批准在局下属单位增设了四个水政监察支、大队，制定完善了执法人员行为规范等各项规章制度，从组织上健全完善水政执法队伍建设。并针对黄河上中游流域水事关系错综复杂、水事矛盾和纠纷多发的情况，采取与地方水行政主管部门联合执法的方式，重点查处，重点突破，依法协调查处了多起省际水事纠纷，为沿黄地区的社会稳定和经济发展发挥了积极作用，推动了黄河上中游流域水行政执法工作的健康发展。 二、实践流域管理与区域管理相结合的几点做法与体会 《水法》第十二条指出："国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。"第十五条指出："流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。"从法律角度规定了水资源统一管理的模式，就是：水资源自然属性决定了水资源统一管理必须以流域为单元，我国的实际情况表明流域管理离不开区域管理，区域管理必须服从流域管理。按照这一思路，总结在黄河上中游流域近十年的实践，我们的主要做法与体会有以下几个方面。 （一） 在管理上要突出三个重点 黄河上中游流域由于历史的原因，各种关系错综复杂、水事矛盾十分突出，涉及到社会生活的方方面面。流域机构在管理上不可能面面具到，但在以下三个重点方面一定要履行好职责，有所作为： 一是涉及国家重大利益的。由于黄河上中游流域自然条件恶劣，水资源贫乏，降水时空分布不均，生态十分脆弱，加之沿黄社会经济发展对黄河水资源的依赖程度高，所以经常出现水灾、旱灾、突发的水污染等公害事件及水事纠纷等，对上下游、左右岸影响很大，需要协调地区、部门间水事矛盾的难度也很大。最典型的如黄河防断流问题，从1972年到1999年黄河干流下游27年里有22年出现经常性断流，断流时间最长的1997年利冿站断流达226天，党和国家领导人高度重视，国际社会广泛关注。象这种涉及国家重大利益、具有国际重大影响的问题，流域机构具有义不容辞的责任。黄河在来水严重偏枯的情况下实现连续三年没有断流，也充分体现了黄委实施旱情紧急情况下黄河水量统一调度的成功之举。 二是地方水行政部门不好管也管不了的。主要是相当数量的小型涉河违章工程等。这些涉河小型违章工程的背景都比较复杂，大多涉及群众眼前利益和地方局部利益，地方水行政部门不好管也管不了，往往睁只眼闭只眼任其发展，以至酿成不良后果。如黄河北干流部分河段群众，从一开始自发地围河造地发展到政府部门牵头统一规划组织大规模修建河堤，围垦挤占河道，甚至迁镇依河而居，对黄河防洪造成严重威胁，这些都需要流域机构进行协调处理。 三是省际矛盾突出的。主要是集中发生在黄河干流和重点支流上的省际界河水事纠纷。如黄河干流陕、晋两省府（谷）保（德）水事纠纷、"韩城港码头建设" 水事纠纷；渭河干流甘、陕两省"310国道" 水事纠纷；窟野河"神府东胜矿区开发"水事纠纷等，都是流域机构甚至国家部委出面协调查处，才得以有效控制或圆满解决。 （二） 在管理中必须坚持四个原则 在流域管理与区域管理相结合的实践中，由于目前的配套法规尚未完善，流域水行政管理与执法工作难度很大，我们在工作中基本把握了以下几个原则，使工作收到了较好的效果。 1、 坚持整体利益优先的原则。流域机构代表国家维护流域公共利益，其目的是维护流域整体社会的可持续发展，具体表现在宏观规划、水资源配置、水事管理、监督协调等方面。不论是黄河旱情紧急情况下的水量调度，还是抗洪救灾中分、滞洪区的使用，以及涉河违章工程的清障拆除等，都必须坚持流域整体利益优先的原则。 2、 坚持相互协调的原则。流域管理与区域管理既具有对立性，又具有统一性，需要相互协调、相互支持。尤其在水资源的统一管理、合理调度、优化配置等方面体现得最为突出。 3、坚持合法、公正、民主协商的原则。对各类新、改、扩建的河道大中型建设项目和取水许可（预）申请的审查审批，严格"河道建设项目洪水影响评价报告"和"取水许可水资源论证报告"的技术审查，坚持流域管理机构、评审专家组、被审查单位、地方政府水行政主管部门参加的四方联席会议的开放式审查，使流域水行政管理工作取得了很好的效果。 4、坚持依靠地方政府的原则。在工作实践中我们深刻认识到，强化流域管理必须依靠区域管理。特别在处理矛盾比较突出的水事活动中，如调水指令的执行、河道防洪及违章工程拆除等，没有地方政府的紧密配合是根本无法实现的。 （三）要处理好三个方面的关系 1、直接管理与间接管理的关系。对于流域机构直接管理的河段及其它水事对象，地方政府仍然具有相关的责任，即配合流域机构管理的责任。对于地方政府管理的河段及水事对象，流域机构亦负有检查督察的责任，不能将流域管理与区域管理截然分离或对立起来，二者是密切结合的。 2、主动管理与被动管理的关系。新水法颁布实施后，明确了流域机构的法律地位，流域水行政管理与执法工作，必须由过去地方找上门的被动管理变为积极的主动管理。一是坚持原则，严格按法律法规和程序办事，做到依法行政、依法管理；二是搞好调查研究，摸清被管理对象的基本情况，争取工作主动；三是树立服务意识，加强与地方水行政主管部门的沟通与协调，推动流域水行政管理与执法工作的不断深入。 3、行政手段管理与法律、经济手段管理的关系。目前在流域水行政管理工作中，主要是依靠行政协调手段，利用经济杠杆来进行的流域管理工作，要依靠地方政府来实现。法律手段因流域机构的处罚权及收费权等不到位而无法实现。因此，在当前和今后很长一个时期内，采用行政的、经济的、法律的等综合手段实现流域管理，仍有待于长期艰苦的探索。 三、问题及建议 1、加大立法力度，加快配套法规建设。新水法颁布实施后，相应的配套法规跟不上，给流域水行政管理工作带来很多困难。当务之急一是应进一步明确流域机构与地方水行政主管部门的职责和权限，二是行政监督和行政处罚要有规范的、具有可操作性的配套法规做支撑。 2、建立省际界河突发事件应急处理机制。省际界河水事矛盾既有深刻的历史原因，又有复杂的现实因素。事件的暴发有偶然性和突然性，涉及群众利益多，矛盾容易激化和升级，往往还来不及作出反应就已造成严重后果，善后工作极为艰难。建议由流域机构牵头，有关省（区）参加完善河段综合治理规划，制定应对界河突发事件的紧急行动预案，加强定期不定期的河道巡查，及时互通交流信息情况，做到预防为主，防处并重。 3、开展黄河上中游流域水权初始化问题研究。水权初始化是水资源管理的最基础的工作，是一个难度非常大的课题，但又是水资源管理必须直接面对而又不可回避的一个问题。建议开展专题研究，在认真听取各省(区) 意见的基础上，组织专家进行调研、论证，制定出符合黄河流域实际情况，具有可操作性强的方案。 4、建立黄河枯水期水量调度补偿基金制度。根据新《水法》精神，结合黄河上中游流域的实际情况，建议尽快出台流域水资源费征收管理使用办法，征收的水资源费，除了弥补流域水资源管理和科研工作经费不足外，建立黄河枯水期水量调度补偿基金，确保黄河旱情紧急情况下水量统一调度指令的有效实施。 5、建立黄河上中游流域沿黄信息网络。由于黄河上中游流域管理工作面宽量大的特殊情况，单靠增加流域机构人员来实现流域管理是不现实的，除了积极探索流域管理与区域管理相结合的有效方式和途径外，还必须依靠现代科学技术手段的支撑。建议建立黄河上中游流域管理电子信息网络系统，实现对取水口远程数据传输遥测监控，不断提高流域机构的科学管理水平。 |
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