建设监理制是20世纪80年代中后期，随着我国建设管理体制的改革和参照国际惯例组织工程建设的需要，在我国建设领域继业主负责制、招标承包制之后推行的又一项工程建设的科学管理制度。从1996年开始，水利部在全国水利工程建设管理中全面推行 “三项制度”改革， 使建设监理制在水利工程建设管理中发挥了十分重要的作用。但是，由于水土保持生态工程建设具有投资水平低，项目分散，管理层次多等特点，“三项制度”改革步伐较为缓慢。从1999年开始，黄河水利委员会在黄河上中游水土保持生态工程建设中，积极推行项目法人负责制的同时，开展了建设监理试点工作，取得了很好的效果。通过两年来的实践，使我们对在水土保持生态工程建设领域实行建设监理制的必要性和可行性，有了更进一步的认识。

一、水土保持生态工程实行建设监理制的必要性

实践证明，实行建设监理制不仅有利于提高水土保持生态工程建设项目的管理水平，有效提高工程建设质量，而且，有利于加强和规范水土保持生态工程建设前期工作，保证国家建设资金效益的正常发挥。

1.有利于提高建设项目管理水平

长期以来，我国的水土保持生态工程建设，一直采用按国家投资计划将建设资金分配给部门和地方，然后由建设单位（一般为县级水土保持局或水土保持工作站）自行组织实施的管理模式，建设单位既是工程建设的组织者和实施者，又直接承担了工程建设的监督和管理职能。这种在计划经济体制下形成的，谁的工程由谁来组织和管理的自我封闭管理模式，使施工单位和管理单位合为一体，缺乏必要的监督和制约，从而形成了工程投资、进度、质量一家说了算，降低了工程建设管理的透明度。 这样，既不能有效地保证工程建设质量，又不利于投资效益的充分发挥，往往形成投资无底洞、工期马拉松、质量无保证的被动局面。因此，迫切需要建立一套能够有效控制工程投资、工期、质量，严格实施建设计划和建设合同的建设监理制度，以提高水土保持生态工程建设管理水平。黄委会黄河上中游管理局在黄河流域水土保持藉河示范区建设中推行了建设监理制，同时，在建设资金管理上实行了报帐制，监理单位严格按照工程设计和国家有关规范控制工程质量和确认建设工程量，改变了过去工程量由承建单位统计上报，“水份”含量较大的被动局面，为各级业务管理部门提供了较为可靠的决策依据，从而大大提高了工程建设管理水平。

2.有利于提高工程建设质量，加快工程建设速度

水土保持生态工程建设是以地方和群众自筹为主，国家补助为辅的社会公益性工程，具有单项工程分布分散，建设规模较小，群众参与性强等特点。由于各地群众对水土保持工作的认识不同，施工条件和施工手段不同，使得各地的工程建设质量存在着很大差距。在实际工作中， 虽然大部分的小流域综合治理都有较为详细的规划设计，但在具体实施过程中，往往不能很好地按规划设计方案进行，使规划设计留于形式。 在工程措施建设方面，有些地方在施工过程中随意改动工程设计方案或施工方案，使工程效益和工程安全性大打折扣，并且造成了建设资金的严重浪费。在造林种草方面，由于缺乏严格有效的监督机制，群众有什么种苗就种植什么种苗，而忽视了植物工程建设的科学性，结果大大降低了工程建设质量。甚至有些地方的群众把赚取国家对水土保持生态工程建设的补助资金作为一项创收手段，使这项造福子孙的工程陷入了“群众划道道，国家给票票”的误区，结果是年年造林不见林，岁岁种草不见草。这也正是长期以来水土保持生态工程建设中，造成林草措施存在成活率低、保存率低、效益低等“三低”现象的重要原因，也是治理速度比较缓慢的主要根源。 因此，必须通过实行建设监理制，加强对水土保持生态工程建设的监督和约束，只有这样才能有效地保证工程建设质量，切实提高水土保持生态工程建设速度。近两年，黄河流域水土保持治沟骨干工程建设由于实行了建设监理制，使各地的工程建设质量和建设速度都有了明显提高，比如，过去治沟骨干工程建设大部分需要跨年度完成，自从实行了建设监理制以后，河南、山东两省有一半的工程做到了当年开工当年竣工，而且建设质量也有了明显提高。

3.有利于充分发挥工程投资效益

长期以来，水土保持生态工程建设实行的以建设单位为主的封闭管理模式，使建设单位既是工程建设的责任者，又是工程施工的承包者，工程施工过程中干多干少，干好干坏都由建设单位说了算。这样势必造成一定的建设资金浪费，甚至在有些地方出现虚假工程，或者挤占、挪用水土保持生态环境建设资金的现象，在建设计划管理和建设资金分配上也容易出现平均主义。实行建设监理制以后，监理单位严格按照业主下达的工程建设计划和工程施工设计进行投资控制，从而为计划管理者提供可靠依据，有效堵塞建设资金管理方面的漏洞，最大限度地发挥工程投资效益。藉河示范区实行建设监理制一年来，由于监理单位实事求是、严格把关，在确认建设工程量时共核减承建单位申报的工程量26％，为国家节约建设资金350多万元。

4.有利于促进水土保持生态工程建设前期工作进一步规范化

水土保持生态工程建设监理的一个重要依据就是工程的实施设计文件，而且要求这些设计文件必须规范，且具有很强的可操作性。过去，由于大部分的小流域治理规划和水土保持工程设计都是由建设部门自行完成的，其规划设计水平参差不齐，特别是在小流域综合治理方面，大部分只有规划而无实施设计，并且在规划内容的叙述和图斑标注等方面很不规范，给工程建设的组织实施和管理工作带来很大困难。通过实行建设监理制，将对水土保持生态环境建设前期工作提出更高的要求，真正做到每项工程有设计，每步实施都能按设计进行，不断提高水土保持生态环境建设的规范性和科学性。目前，在藉河示范区，以及即将上马的齐家川、韭园沟两个示范区和十一条重点支流项目区，已经开始严格按照项目建议书→规划 →可研→初设的程序进行项目前期工作，其中藉河示范区已基本做到了施工有设计，验收有图纸。

二、水土保持生态工程实行建设监理制的可行性

两年来的实践证明，在水土保持生态工程建设中实行建设监理制不仅是十分必要的，也是完全可行的。

1.水利工程建设管理体制改革的不断深入，为水土保持生态工程建设监理制的推行提供了动力和政策支持。

近几年来，随着我国政治、经济体制改革的不断深入，水利工程建设管理体制，也正在由以计划经济体制为主逐步向市场经济体制的方向发展。1996年水利部颁发了《水利工程建设项目管理规定》（试行），明确规定水利工程建设要全面推行建设监理制。水土保持生态工程作为一项重要的水利工程建设项目，必须加快建设管理体制改革，全面推行建设监理制，以改进过去较为落后的计划经济管理模式，建立适应社会主义市场经济的新型管理体制，提高工程建设管理水平和投资效益。

2.水土保持事业的发展为建设监理制的推广和实施提供了充足的人才资源和技术力量

几十年来，水土保持事业的发展造就了一大批精业务、善管理的工程建设管理人才。近几年来， 为了推行水利工程建设“三项制度”改革，水利部在全国范围内加大了对水利工程建设监理人员的培训工作，大批的水土保持工作者接受了监理知识培训。据不完全统计，自1996年以来，仅黄河上中游地区就有近千名水土保持工作者接受了监理知识培训，其中有三百多人取得水利工程建设监理工程师资格。 而且据估计，近几年参加监理知识培训和取得监理工程师资格的水土保持工作人员还将大量增加，从而为开展水土保持生态工程建设监理提供了充足的技术力量来源。

3.工程实践为开展水土保持生态工程建设监理提供了经验和技术支持

近两年来，通过我们对黄河流域水土保持示范区及水土保持治沟骨干工程建设实施监理，不仅使我们在水土保持生态工程建设监理方面迈出了坚实的一步，并且积累了许多成功的经验，尤其是结合水土保持生态工程建设的特点，制定出了一系列符合实际且行之有效的监理办法、技术细则等，这些都为全面开展水土保持生态工程建设监理提供了宝贵的经验和技术支持。

总之，无论是从水土保持事业发展的需要出发，还是从开展水土保持生态工程建设监理的可能性出发，建设监理制都必将在水土保持领域逐步得到推广和普及，水土保持生态工程建设管理也将进入一个崭新的发展时期。