黄河的许多问题都集中反映在下游。关于黄河下游的治理，许多专家从不同的角度进行过研究，提出了不同的对策。本文参考有关建议，力求结合社会政治经济发展和现代治黄的需求，综合提出整体的、系统的黄河下游治理对策，以供研究和讨论。

1  主要问题分析

1.1 主要问题  可归结为四个方面。

1.1.1  多年来人类活动及自然因素综合作用的累积影响使下游河流形态和功能向不良状态发展。主要表现是：水沙条件的时空变化使河道主槽萎缩、二级悬河加剧，排洪排沙能力降低、维持各种功能的可用水量减少等。

1.1.2  抗御洪灾的能力不足。（1）部分防洪堤防强度不够；（2）滩区人民生命财产安全风险过大。表现在漫滩几率大、安全设施少且标准低、安置和补偿机制不健全等。

1.1.3  对区域社会经济发展的支撑能力减弱。（1）水资源的实际承载能力不能满足区域经济发展的需求；（2）滩区社会经济发展条件和人类生存环境太差。

1.1.4  治理、开发和管理的社会经济环境尚不够合理、和谐。（1）治理开发规划与区域社会经济发展规划缺少直接的衔接；（2）条块分割的管理体制导致防洪抢险与河流治理的责任主体相脱节；（3）法规、政策不够完善，法治环境建设亟待加强。（4）人与自然的相互和谐问题较多。

1.2  原因分析  上述问题的存在有相关性，有些互为因果。研究解决这些问题不能单纯从自然科学的角度，单纯针对问题的表象去寻求对策，应该用社会经济发展的观点进行综合分析，指导黄河下游的综合治理。存在上述问题的根本原因应该是：（1）流域和区域社会经济发展与黄河治理开发的内在关系、相互影响及上中下游之间的相互影响关系分析不够，流域治理缺乏协调和整体性；（2）水与沙的内在联系、相关规律、联合调度管理重视、研究不够；（3）黄河自然规律复杂、治理难度大；（4）流域经济基础薄弱、发展需求大、投入强度不足；（5）工程技术问题研究得多，软环境研究得少。

2  治理目标 

治理目标的确定是讨论治理对策的前提。治理目标的确定又首先取决于存在的主要问题及社会政治经济发展和现代治黄的需求。

2.1  从整体讲，当前对黄河下游治理有两大需求：（1）对区域社会政治经济发展的适度保障和支撑；（2）满足河道自身最低限度的良性发育。前者是河流外在功能的体现，后者是河流健康生存的前提，二者应互为依托，同时并存。如果河流已不具备对区域社会政治经济发展适度保障和支撑的能力，势必要破坏其良性发育；反过来，如果河流已不能满足自身最低限度的良性发育，其适度的保障和支撑能力也不再具备。

2.2  在黄河下游，当前两大需求下的主要治理目标是：（1）实现黄河防洪的安全保障；（2）实现滩区人民生命的安全保障；（3）实现区域水资源安全的适度保障；（4）河道内和近海区生态的基本维持；（5）促进滩区经济的适度发展；（6）形成水沙资源综合利用效益最大化的基本河道形态；（7）进行社会化、市场化、信息化和现代化的管理，形成科学、人与自然和谐、可持续发展的治理环境。

3  实现治理目标的主要措施和标志

3.1  宽堤固河、高滩深槽  （1）宽堤：即许多专家提出的“超级堤防”、“相对地下河”、“标准化堤防”等。黄河下游大、中、小水，河势摆动都可能对防洪产生严重威胁，除洪水处理措施外，有一定的宽度保障其强度的堤防是非常必要的；（2）固河：完善河道整治工程，基本稳定主槽。为防止“横河斜河”，不影响水沙的横向交换，使发生大于漫滩流量的洪水自然漫滩，同时为破除滩区生产堤创造条件，控导工程形式应为“低坝深基”，工程高程应与当地滩面平，通过高压水枪造基与水上抛石相结合，应在基本建设阶段基本完成符合工程稳定的“深基”；（3）高滩：应以基本消除河道横比降为标准，不追求绝对的“高”。“低坝深基”是基本消除河道横比降，消除“二级悬河”的主要前提条件；（4）深槽：维持4000～5000m³/s过洪能力的河道主槽。

3.2  水沙联调、二级分化  

3.2.1  水沙联调：克服以往把洪水处理和泥沙处理相分离、割裂水沙的有机联系、脱离黄河水沙必须统一治理自然规律的情况，不管是洪水处理还是泥沙处理，都要同时算水帐和沙帐，同时分析水资源利用和减淤、生态的综合效益。按“水沙并重”的原则，始终把洪水和泥沙联合调度作为黄河治理、开发和管理的基本原则。

3.2.2  二级分化：利用小浪底水库运用初期有较大库容的有利时机，尽量多地首先调控出有利于恢复下游主槽排洪排沙能力的水沙过程。对于高含沙、较大洪水要坚持“淤滩刷槽”的调度，对含沙量较小的中小洪水要适当拦蓄削峰，通过水库群的调节，在主槽内灵活地进行“调水调沙”调度。通过洪水泥沙调度的“二级分化”并配合其它措施，解决“主槽萎缩”和“二级悬河”的不利局面，尽快恢复下游主槽的过洪能力，减小滩区洪灾损失和对大堤的防洪压力。

3.3  主动减灾、积极避水、政策调整   黄河滩区179万人的生命财产安全和社会经济的发展将成为黄河下游治理的突出问题，以人为本的理念必须给予充分重视。

3.3.1  主动减灾：把主槽过洪能力恢复到4000～5000m³/s，通过对洪水泥沙的“二级分化”调度，减少漫滩几率，实现主动减灾。

3.3.2  积极避水：以“连台联保为主，外迁安置为辅”。2003年兰考蔡集漫滩后，有2个现象值得注意，(1)少数群众的房屋被水浸泡，但这部分群众只要本村可以投亲靠友、或有地方可以临时搭建帐篷就地安置的，基本不愿意迁出。凡就地安置的比迁出的更安全、生活更好安排、人心更为稳定。(2)影响群众安全和生活的主要问题是交通不便。村内道路低洼，房台分别被水围困成为孤岛，群众的活动受到限制；由于道路中断，船只缺少，村庄和外面交通不便，必须的人员进出和生活用品不能及时运送。

考虑到小浪底水库建成后，超出下游滩区安全建设标准的洪水发生几率大大减小，因此，近1～2年滩区安全建设应该集中资金，由专业队伍施工，把房台变连台、把村内低洼的道路修到标准高度，增加就地安置和群众生活活动空间。完成后可以保证在多数年份漫滩情况下，以村为单位受淹群众可以全部就地安置，加之以村为单位的必须生活用品的联合保障，实现“连台联保”为主的安置模式。真正遇到了超出滩区安全建设标准的洪水，各级政府应发布紧急动员令，按应急方案，确保群众的生命安全。

3.3.3  政策调整：主要内容是“受灾补偿、扬牧抑农”。当前对滩区群众受灾后采取的是救灾，而不是有法规政策依据、有标准的政府财政补偿，其主要理由是黄河滩区是自然行洪河道，本来就是要行洪的，淹了不能补偿。这不符合社会公正、风险公平的原则。

建立黄河滩区群众受灾补偿政策的基本理由是：（1）从法律、道德、社会学的范畴承认历史和既成事实，应确立这个群体在滩区的生存发展权；（2）对这个弱势群体更应该体现社会公正、风险公平。应该承认，从黄河滩区形成的历史过程、滩区形态讲，这个群体从自身利益出发，要求修建一定标准的生产堤保护其安全和发展权是有其道理的。但为了黄河的治理和更大区域国民经济发展安全保障的需要，国家禁止修建生产堤，以这个群体承担的更大风险减小了受保护区内的风险。按照社会公正原则和风险公平理论，这种国家行为的后果应由国家承担，因此，应该依法建立滩区洪灾的国家财政补偿机制。

与国家补偿机制的建立相对应，滩区群众应按有关法规承担合理的风险，如破除生产堤、调整生产结构、禁止种植高秆作物、禁止近堤取土等等。对违背法规规定的行为造成的损失，国家可不予补偿，形成用政策调整风险和社会行为的机制。

滩区生产结构应适应洪水漫滩致灾的规律，尽量有利于减灾，应在政府和市场的引导下“扬牧抑农”，由以农为主调整为以牧为主，漫滩时只要牲畜及时转移，灾害损失便可大大减小。

3.4  保城（工）稳农、维持基流   从总体发展趋势分析，即便外流域调水和节水型社会初步实现后，由于黄河水资源承载能力距相关区域的需求相差太大，黄河下游将继续面临供水短缺的局面。为使有限的水资源发挥最大的社会和经济效益，有必要结合社会经济发展的预测，进一步优化水资源配置，并制定相应的供水管理政策。

3.4.1  保城（工）稳农：黄河下游沿岸人口高度密集，城乡人畜饮水是必须保障的重大社会政治问题。由于黄河冲积平原地下水严重超采及城乡人民生活质量的提高，近几年，县城以下兴建自来水厂发展很快，山东部分严重缺水地区已实施平原水库向乡村供应自来水。黄河由以前主要向大中城市自来水厂提供源水，目前向县镇、乡村人畜饮水供水的范围和供水量在不断增加。这对黄河提供源水的保证率、供水方式和政策、水量的重新分配、水质满足饮用水标准等都提出新的要求。从国家稳定、社会安定、保障和提高人民生活质量、保障经济适度发展的要求，黄河应该保证供给这部分水源。

此外，豫鲁两省是农业大省，面积占全国的1/30、人口占1/7、粮食产量占1/6、夏粮面积占1/3、夏粮产量占1/2.6，其中引黄灌区占相当大的比重。鉴于黄河下游引黄灌区粮食的地位、尤其是夏粮的地位特别重要，在水资源的配置上应该比其他农业供水区适度优先，以保证粮食的稳定和安全。

因此，对黄河下游的水资源配置应遵循“保城（工）稳农”的原则，由此产生的其他区域的不平衡，可以靠国家政策解决。

3.4.2  维持基流：从治理目标上，除必须适度保证的供水外，应维持河流自身和近海区最下限生态平衡用水。一般情况下，维持了近海区最下限生态平衡用水，河流自身生态平衡用水可基本保证。

维持入海基流应重视研究黄河三角洲的发展和生态平衡，中国三个大的三角洲，从陆海作用的角度，黄河三角洲开发最滞后。由于入海淡水减少，海水每年入侵100～170 m,虾、黄花鱼等海洋生物产量剧减，东营和胜利油田的发展受到很大限制。应研究入海水沙的变化、河道尾闾的延长缩短和摆动、海岸线的前进和蚀退、海洋生态变化、河口陆海经济发展趋势等因子之间的相关关系，从而对维持河道合适的基流提供依据。

3.5  水沙资源化、多目标利用

3.5.1  水沙资源化主要指变“控制水”为“管理水”，特别强调洪水期的水沙资源化。在黄河下游，主要内容包括：(1)通过对来水来沙过程和时空分布、对水沙资源的需求及水沙资源化过程中风险分担的分析，研究水沙资源化的理论、调整调度目标及方法、手段。应该认识到，无论从供水或冲沙来讲，汛期的洪水都是资源。大洪水是水资源的短时间过剩，小洪水是水资源的时段性不足，都需要对其进行必要的调节。要把汛期的洪水纳入全年的水帐中，按照多目标的需求合理配置，并根据配置的用途确定其调控的方式。(2)在此基础上，通过中游水库群的多目标水沙联合统一调度管理，对大洪水拦洪削峰，保证防洪安全，对多数中小洪水调洪调峰，既减轻对防洪的威胁，又保证汛期的水能充分发挥冲沙功能。其次，由于非汛期用来维持河道、近海、湿地等的生态用水必须依靠汛期的洪水资源，因此，对后汛期的洪水要争取多蓄一些，以备非汛期使用。

3.5.2  多目标利用指在水沙资源化多目标合理配置的前提下，公平科学地兼顾各方利益，努力争取综合效益的最大化。当前，包括下游滩区在内的相关区域社会经济的发展对水沙资源多目标利用有很大的需求。黄河下游水沙资源多目标利用主要通过已有水库群的联合调度管理来实现。水库群的多目标联合调度管理是水沙资源化以及其效益、矛盾的关联性决定的，对于综合的目标其效益是一致的，对于各自的利益其效益是矛盾的，而水库群的综合效益和单个水库的利益都要争取最大化。因此，水库群的联合调度管理包括水库群设计功能的多目标和不同水库之间多目标的统一，要通过一体化的联合调度实现防洪、减淤、供水、发电等综合效益，也要兼顾各水库的设计效益。

3.6  社会化、市场化、信息化和现代化的管理，科学、人与自然和谐、可持续发展的治理环境

要把软环境建设作为黄河下游治理的重要组成部分，鉴于此项工作比较薄弱，一个时期内应予重点加强。

3.6.1  健全的法律法规体系  要全面树立依法治黄的理念，研究有关的法律法规体系，提出立法建议，促进有关部门编制流域和区域立法规划，加强立法和执法的基础工作。流域性立法难度大、周期长，当前要把立法的重点放在省区人大和政府，首先解决防洪和抗旱立法执法问题。黄委会有关部门在做好重点法规起草的同时，要加强省区立法的督促协调，加大工作的推进力度。

3.6.2  完善的社会保障体系   黄河治理的保障体系要体现社会化、市场化。当前体制上还存在着条块分割、中央管得太多太细、中央和地方职责不清的问题，直接影响保障体系的完善，需尽快理顺。理顺体制应遵循以下原则：（1）凡影响两省以上的事项由流域机构管理，其他均由地方管理。按此原则，工程建设和管理的统一规划、统一标准、统一督察、统一验收由流域机构负责，具体建设和管理应由地方负责；水资源统一调度管理由流域机构负责；洪水调度由流域机构负责，各河段的抗洪抢险应由地方负责；重大水事活动许可和执法监督由流域机构负责，具体水行政执法由地方负责等等。（2）由谁负责的事项，均应落实人财物、责权利的统一。（3）凡地方能办的事，中央不要直接负责；凡市场能办的事，政府不要直接负责。

黄河下游治理社会保障体系的完善当前重点在抗洪抢险方面。主要内容是：（1）抗洪抢险人财物的社会保障。黄河下游的洪水灾害影响巨大，确保安全十分重要，当前抗洪抢险机制条块分割，基本上还是计划经济体制的模式，2003年秋汛抢险暴露出许多保障薄弱的问题。抗洪抢险的社会保障要借鉴、遵循市场经济条件下的国民经济动员理论，所需的动员对象由各级政府按“有利于充足及时的保障、有利于市场经济资源配置、有利于国家减轻负担、有利于企业效益增长”的原则，通过法规保障、资金引导、技术支持、政策调节、强化教育等措施制定科学的动员预案，一旦抗洪抢险需要，可以把各种适应平时生产生活规律的社会资源迅速转化成紧急需要的抗洪抢险资源，以保障各种抗洪抢险预案准确及时地落实。（2）洪灾风险的社会分担。这方面我国还没有实质性的进展，应加强可操作性研究。

3.6.3  科学的技术规范体系  黄河下游治理的技术问题十分复杂，有些问题长期以来存在截然相反的治理方案，有些治理方案在长期争论，影响着治理工作的开展。对自然规律和技术方案的讨论应该有一个宽松的环境，但是对治理方案的决策应该依靠科学的技术规范体系，以保障其严谨和正确。因此，在有关国家标准技术规范的基础上，可以根据黄河治理的需求，研究编制相关的技术规范，如洪水泥沙调度、河道治理、水土保持、水资源调度管理、抗洪抢险、入河污染物管理等等。要靠科学的技术规范体系保障治理的科学有序。

3.6.4  先进的科技支撑体系   先进的科技支撑体系不但十分重要，而且非常必要，科技支撑更要体现社会化、市场化、信息化和现代化。当前工作的重点是：（1）首先要创造一个良好的环境，在提升自身队伍科研水平的同时，要更广泛的向全国、向国际开放。（2）针对当前的情况，要制定政策，增加投入，重点引导科研成果转化为生产力、引导科研与生产和市场相结合。在对科研水平的评价标准中要明显增加科研成果转化为生产力、科研与生产和市场相结合程度的比重。（3）把高级复合型人才的培养、引进作为重中之重。

3.6.5  良好的社会人文环境  要加强黄河的历史、现状、发展前景及对中华民族、国民经济影响的宣传，引导社会关注、爱护、保护母亲河。在黄河下游治理中要重视对自然景观的恢复、加强人文景观建设。各地要组织公众参加建立黄河良好社会人文环境的活动。通过建设良好的社会人文环境，增强黄河下游治理的社会效果。

4  几个问题

4.1  黄河下游治理与流域综合治理的关系  河流某一河段的变化对上下游都会产生影响，一般来讲，上游对下游的影响主要表现在人类活动及自然因素综合作用的累积使下游河流形态和功能发生的直接物理变化；而下游对上游的影响则主要表现在为维持必要的河流形态和功能，对上游的治理、开发和管理所提出的需求。通过二者的平衡协调，最终确定各河段的治理开发目标。

因此，黄河下游治理目标的实现很大程度上依赖于对上中游治理开发需求的满足程度，集中体现在来水来沙条件的变化。需特别关注的问题有：（1）下游的治理目标确定后，是否需要对上中游的治理目标重新协调修订；（2）对上中游流域面上人类活动对降雨产流规律的变化趋势应特别给予注意。随着上中游流域面上社会经济发展对水资源的需求增加（单纯从量上讲，可以预测，一定年限后，降雨量将可能不满足本地的需要）及拦截利用雨水的手段增强（如大规模兴建的生产生活水窖等），河道径流减少的趋势会加快。如何优化配置水资源及实现配置，有相当多的法律、社会、技术和经济问题需及早研究。（3）中游水库对水沙的多年调节问题。

4.2  蓄滞洪区问题  基于（1）小浪底水库建成后使用几率大大减小；（2）小浪底水库建成前的概率统计实际使用也非常少；（3）国家对蓄滞洪区使用的补偿政策已完善；（4）以人为本的理念和社会发展的必须。南北展和东平湖异地安置的人员应尽快使其回原地居住，适度发展生产。

4.3  黄河下游防汛的设防标准   由于“悬河”的作用，黄河大堤临水深度在中小洪水时与流量级相关关系不大，2000～3000m³/s漫滩时水深与7000～8000m³/s差不多，单纯按流量级动员抗洪抢险有很多问题。工程规划建设可以按流量级或相应水位，工程设防和抢险动员应该按水位标准。

结语：黄河下游的治理的确很复杂。但基于社会政治经济发展的要求，系统完整地确定基本的治理目标和主要治理标志、主要措施是进行有效治理的前提，是当前的紧要任务。要树立社会经济可持续发展、以人为本、人与自然和谐相处的理念，从多方位研究确定治理目标和主要标志、主要措施。黄河下游的治理与流域综合治理相协调，在不太长的时间是可以取得明显效果的。

（本文作者为黄河水利委员会副主任）