洪水资源化调研报告

　　我国是严重干旱缺水的国家，也是洪涝灾害频发的国家。在党中央治水方针和部党组治水思路的指引下，坚持防汛抗旱并举，开发利用洪水资源，减害增利，以更好促进人与自然和谐，为全面建设小康社会提供防洪抗旱安全保障，成为各方关注的热门话题。为此，水利部将洪水资源利用列为2003年重点调研课题，国家防办成立了专题调研小组，通过资料收集、整理、分析、实地调研、召开座谈会，形成了调研报告。报告力求全面阐述对洪水及洪水资源化的认识，总结近几年洪水资源化工作的实践经验，分析存在的问题，并就开展洪水资源化工作提出建议。

　　一、关于洪水及洪水资源化含义的理解。

　　在调研过程中发现，不同流域、不同地区对洪水概念、洪水是不是资源、洪水资源利用的理解，差异很大。

　　首先是关于洪水的概念。一种说法洪水是指水库汛限水位以上的来水；一种说法洪水是指河道内警戒水位以上的来水；还有一种说法汛期的来水就是洪水。《中国水利大百科全书》定义为洪水是河流中在较短时间内发生的水位明显上升的大流量水流；《中国水旱灾害》定义为洪水是暴雨或急剧融冰融雪等自然因素和水库垮坝等人为因素引起的江河湖水量迅速增加或水位急剧上涨的自然现象。调研组认为，洪水是自然界的一种异常现象，其成因主要是暴雨或急剧融冰融雪，其表征为河流水位明显上升、流量明显增大、水体总量明显增多。洪水应该按照重现期、发生时间等划分不同等级标准、类型。

　　其次，洪水是不是水资源。联合国教科文组织和世界气象组织关于水资源的定义：水资源是可供利用或有可能被利用，具有足够数量和可用质量，并可适合某地对水的需求而能长期供应的水源。多年来，在我国很多地方形成了传统的看法，即平水年尤其是枯水年，水是宝贵资源，要充分加以利用；而水多尤其是大洪水年份，没有把洪水当做资源，是水害，要尽快排走、入海为安。从计算方法看，我国2.8万亿立方米的水资源总量是多年平均的概念，其中96%是地表水即河川径流量。全国或一个流域长序列的水资源总量中都包含了枯水、平水、丰水年的水量，从年际概念和计算方法可以看出，洪水是水资源的组成部分。从年内角度看，我国大部分地区降水主要集中在汛期，其降水量占全年降水量的60％以上。而汛期正是洪水频繁发生的时期，大部分的地表径流是伴随着洪水而来的，洪水也是水资源的重要组成部分。由此可以看出，洪水是水资源，具有水资源的一般属性，但是洪水作为水源不具有长期利用的特性，供水保证率低，又不是一般意义的水资源，具有水害、兴利的双重属性，而且开发利用洪水资源的难度、风险比常规水资源要大，甚至造成灾害，具有超越一般意义水资源的特殊性。

　　再次，对洪水资源化或洪水资源利用的理解。调研中发现，对洪水资源化或洪水资源利用有两种不同的看法。有一种观点认为，现在搞水利工程建设就是开发利用水资源，包括对洪水的调控、水能资源的开发，不存在洪水资源化的说法，或者说几十年前就在利用洪水资源。另一种观点认为，今天提出洪水资源化是因为过去考虑防洪安全多，考虑利用洪水兴利少。调研组认为，洪水资源化具有崭新的时代性，是治水理念更新的产物，是经济社会发展的客观需要，是新时期治水理论指导下的实践，是与时俱进、开拓创新的结果，是针对传统水利、传统做法而提出的，是兴利与除害结合、防洪与抗旱并举在新时期的一个具体体现。洪水资源化就是从我国实际情况出发，按照新时期治水思路和理念，全过程、全方位、多角度地转变“入海为安”的思想，统筹防洪减灾和兴利，综合运用系统论、风险管理、信息技术等现代理论、管理方法、科技手段和利用工程措施，实施有效洪水管理，对洪水资源进行合理配置，在保障防洪安全的同时，努力增加水资源的有效供给，维系良好生态，为全面建设小康社会提供有力的防洪抗旱支撑。今天提出洪水资源化不是偶然的，有其历史的必然。一是干旱缺水十分严重，据统计我国年缺水量300-400亿立方米，每年农田受旱面积2000万公顷，全国668座城市中有400座供水不足，110座严重缺水，2000多万农村人口饮水困难。干旱缺水不仅影响农业、而且影响工业，不仅影响农村、而且影响城市，不仅影响生产、而且影响生活，甚至造成河道断流、湖泊干涸、地面沉降，一些地区生态环境的恶化，威胁人类生存，已成为国民经济发展和社会进步的重要制约因素。二是经济社会可持续发展对水的需求是全面的提升，不仅是量的增加，更是供水的保证率、均衡性以及符合要求的水质的提高。经济社会发展与良好生态环境要协调发展。据预测，2030年我国城乡用水总量将达7000-8000亿立方米，接近实际可能利用的水资源量（约8000-9500亿立方米），供需矛盾突出并将长期存在。用传统的思路、办法解决不了我国水资源短缺问题。三是开发利用洪水资源是有潜力的，据统计分析，全国江河平均每年入海水量约为16000亿立方米，1998年全国入海水量为21321亿立方米，且主要集中在汛期以洪水形式入海，如1998年长江大通站最大30天洪水量2231亿立方米流入东海。四是经济实力的增强、科学技术的进步、人员素质的提高、治水理念的变化等，使洪水资源化成为可能。

　　总之，洪水资源化是经济社会发展所需要的，也是有潜力的、可能的，而且在水利为全面建设小康社会提供支撑中，具有一定的方向性，从这个角度看，洪水资源化比洪水资源利用更确切。要通过开展洪水资源化，把理论意义上的资源更多地变为实际可利用的资源。

　　二、洪水资源化的实践总结

　　在党中央治水方针和部党组治水新思路的指引下，各地积极开展洪水资源化的探索实践，取得了显著的经济效益、社会效益，生态效益也很突出，积累了一定的工作经验，也发现一些问题。近几年洪水资源化的实践可分为以下几种类型：

　　一是充分利用汛期洪水，进行流域水量的配置。自2000年实施塔里木河调水以来，在加强全流域水量统一调度的同时，充分利用开都河汛期来水较多的时机，通过博斯腾湖抬高水位、拦蓄洪水，4次集中向下游尾闾输水，使塔河下游再现生机。黑河分水也是利用汛期发生洪水、水量较大的时机，全线集中闭口向下游输水，沿线生态再现生机，干涸多年的东、西居延海再现碧波。

　　二是利用汛期发生洪水的时机从干流引水。黑龙江省连续两年在汛期引嫩江洪水，向扎龙湿地补水。吉林省2003年组织实施了向向海、莫莫格等五大湿地补水，从第二松花江、嫩江引蓄洪水10.58亿立方米，有效保护湿地，维系生态环境。

　　三是跨流域配置洪水资源。2001年7月，淮委组织实施了“引沂济淮”应急调水，即将沂沭泗流域应东调入海的洪水从骆马湖南下调入淮河水系低于死水位的洪泽湖，进湖水量6亿多立方米，不仅为抗旱提供了水源，而且改善了湖区水质，维系了湖区的生态环境。

　　四是加强管理调度，调蓄洪水，丰水枯用。在2003年防洪调度中，各地改变“入海为安”的思想，统筹解决水资源问题。淮委在组织淮河防洪、排涝的同时，在洪水后期即提前考虑水资源问题，协调江苏、安徽两省，将洪泽湖后汛期控制水位抬高0.5米，多调蓄洪水4-12亿立方米，还协商江苏、山东两省，提高南四湖汛末蓄水位0.5米。黄委在2003年黄河秋季防洪中，统筹考虑防洪、泥沙、干旱缺水等因素，在确保防洪安全的前提下，尽可能减少泥沙淤积、努力拦蓄洪水，对干支流骨干水库联合调度，将刘家峡水库汛限水位抬高2米，两次调整抬高小浪底水库汛限水位，拦蓄洪水110亿立方米。此外，宁夏、内蒙古还引洪水55亿立方米，恢复湖泊、湿地。长委在2003年汉江秋汛调度中，针对丹江口水库长期在死水位下运行的情况，在确保防洪安全的前提下，后汛期即将水位蓄至正常高水位，蓄水174亿立方米。

　　五是有计划、主动运用蓄滞洪区分洪，主观上是为减轻干流上洪水的压力，利于保障全局防洪安全，客观上起到了蓄滞、利用洪水的作用。2003年淮河流域启用了蒙洼等9个行蓄洪区，长江滁河、澧水启用了3个蓄洪区，2000年淮河沙颍河启用了杨庄、泥河洼、老王坡蓄洪区，在发挥防洪保安作用的同时，也起到了地下水回补、湿地保护等作用。

　　总结近几年洪水资源化实践，有以下经验：

　　一是观念转变、认识升华。社会各界对有河皆干、有水皆污、湖泊消失、湿地萎缩、草场退化、沙尘暴肆虐等生态环境恶化极为关注，一桩桩事件也告诉人们，传统的竭泽而渔的做法弊端显现，罗布泊的消失、额济纳旗胡杨林的萎缩已不单单是湖泊的消失和森林萎缩的本身，而是国家整个生态系统链的破坏。也启示人们要在维系生态系统的框架下进行江河治理和开发建设，既要治理江河，又要规范经济社会发展活动，黑河、塔河的治理和水量统一调度就是历史的启示和认识升华的结果。以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展日益深入人心，这是思想基础。

　　二是领导重视，投入增加。党中央、国务院高度重视，国务院常务会议专门研究黑河、塔河治水规划和近期分水问题，有关部门大力支持，塔河治理投资107亿元，黑河治理投入23亿元。吉林省政府将利用洪水向湿地补水作为生态省建设的重要内容，进行组织实施，2003年五大湿地补水投入530多万元。

　　三是有工程基础、科技手段的支撑。无论是淮河还是黄河防汛抗洪，乃至洪水资源化，都是建立在工程基础上，依靠现代化科技手段的支撑。淮河2003年防汛抗洪的胜利，得益于多年尤其是91年大洪水后治淮骨干工程建设，这是物质基础。也得益于现代化防汛指挥系统建设，使得以人为本、科学防洪、社会管理等得到有效实施。

　　四是团结治水、利益共享。无论是黑河省际分水，还是塔河省内分水，各地区、各部门和广大干部群众体现了顾全大局、团结协作的精神，在机制上积极探索风险共担、利益共享的合作机制。

　　也有一些需要引起注意的问题：

　　一是对洪水资源化尚未形成统一认识，缺乏长远统筹规划。在调研中发现，吉林省向海、莫莫格湿地是小的内陆河尾闾，湿地萎缩的客观原因是近几年连续干旱、河流来水少，也有一个重要原因是这些河流虽小，却是跨省的，缺乏统一管理，上游即使是汛期来水也被分光喝净，造成尾闾湿地萎缩。有的地方领导重视，临时筹了一些资金，难说能够维系下去。

　　二是工程设施不能适应洪水资源化的需要。例如吉林省月亮泡水库，其泄水闸是从水库向嫩江泄洪用的，闸门及上下游护坡都按泄洪设计的，是单向利用的。现在开展洪水资源化，要反向引嫩江洪水入月亮泡水库，就出现了工程结构不适应、安全有风险、引水能力有限等一系列问题，造成闸门下游的护坡塌陷。月亮泡水库仅是一例，在我国成千上万水利工程中，可能也有类似的问题，加上病险工程多，蓄滞洪区安全设施不足等因素，影响洪水资源化的开展。

　　三是行政手段多、经济手段少。如淮河洪泽湖后汛期水位的抬高，有利于调蓄洪水，且主要为江苏利用，但也有不利于上游排洪、增加安徽淹没面积或延长淹没时间的影响。目前类似的问题，更多的是依靠行政手段组织协调，而经济手段运用的少，缺乏利益共享、风险共担的机制。

　　三、关于开展洪水资源化的几点建议

　　洪水资源化是一个新课题，是一个复杂的系统工程，近几年的实践表明，洪水资源化还缺乏足够的成功经验和基础理论的指导。因此，要推动洪水资源化工作的深入开展，必须认真学习贯彻中央治水方针，积极实践部党组新时期治水思路，全面深化对洪水资源化的认识，既要认识到洪水资源化有利的一面和有利因素，也要认识到洪水资源化的不利因素和可能造成的影响，统一思想认识，积极实践探索，认真总结经验，稳步推进洪水资源化工作。现对今后洪水资源化工作提出以下建议：

　　1、开展洪水资源化工作的原则。要坚持实事求是、尊重科学的原则，不刻意追求或超越实际可能而开展洪水资源化；要坚持确保工程安全、防洪安全、适度承担风险的原则，不能忽视安全而一味地追求兴利；要坚持整体利益最大化原则，讲求投入与产出、效益与损失的合理，趋利避害，不以牺牲生态环境为代价，也不能造成生态环境问题的转移；要坚持利益均衡的原则，建立风险共担、利益共享、损失补偿的机制。

　　2、开展洪水资源化工作的目标。从我国角度出发，就是最大限度地减少入海水量和出境水量，增加水资源的有效供给，更好地保证城乡人民生活用水安全，满足经济用水，多考虑生态用水以恢复、改善生态环境，为全面建设小康社会提供强有力的防洪抗旱安全保障。

　　3、洪水资源化的研究方向。从来水频率概念上讲，主要分三段，防洪研究的是来水频率中最上面的一段，抗旱研究的是来水频率中最下面的一段，常规水资源研究的是来水频率中中间段。因此，洪水资源化就是把洪水填补到干旱、增加中间段，在充分开发、利用、配置小洪水的基础上，重点研究中等洪水、较大洪水的资源化，充分、合理调蓄、配置洪水资源，利用洪水排污、回补地下水、增加洼淀湿地，恢复、改善生态环境。发生大洪水、特大洪水的地区必须确保防洪安全，洪水过境地区可考虑引用洪水资源。

　　4、开展洪水资源化的重点区域和领域。无论南方还是北方都有洪涝、旱灾发生，只是发生机率、严重程度不同。因此，洪水资源化的重点应在北方地区尤其是水资源紧缺、开发利用程度高的流域，在流域内应重点考虑上中下游洪水资源的合理配置，在流域间考虑洪水资源的调配。在有条件的水库通过现代化的水文气象预报、动态汛限水位的研究、科学管理调度等手段，重复利用防洪库容，多调蓄洪水，利用湖泊、有条件的蓄滞洪区、地下水回补工程调蓄洪水、回补地下水。缺水城市要研究雨洪资源利用问题，充分利用路面等硬化面积收集雨水，建设地下水库或人工湖泊等蓄水，解决绿化公共用水，减少雨污混排和治污量。

　　5、关于洪水资源化的科研试点。应选择有条件的的流域、地区、单位进行积极试点，总结实践经验，逐步推开。同时，应加大科研力度，组织科研院校开展洪水资源化基础理论、应用理论、管理调度体制机制等方面的研究，为洪水资源化提供理论指导、技术支撑、体制保障等。

　　开展洪水资源化工作，要认真学习贯彻党的十六届三中全会精神，坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，深刻领会部党组治水新思路，全面深化对洪水及洪水资源化的认识，以科学的态度、积极的态度对待洪水资源化，在治水理念更新、政策法规完善、理论方法探索、工程布局安排、管理调度优化、科技现代化、人员素质提高等方面，与时俱进，开拓创新，不断推进洪水资源化工作的深入开展。