关键词   水土保持   生态建设   运行机制   创新  

摘  要   根据黄土高原沟壑区水土流失的特点，总结齐家川示范区建设的作法和经验，从加快速度与提高质量；项目运行与群众利益；生态优先与三效统一；人工治理与生态修复；前期治理和后期管护方面阐述了水土保持生态建设工程的运行机制和运行关系。并以创新发展的思维方式，创新项目、资金、质量、经营、投资等运行机制，以现代化的新技术着力推进水保生态建设，保证示范区水保生态建设顺利、健康的实施和运行。

齐家川示范区地处甘肃省庆阳市境内，为典型的黄土高原沟壑区，内含４条小流域，沟壑面积占56.2%，沟壑密度2.17km/ km²，侵蚀类型主要是水蚀和重力侵蚀，尤以沟头前进危害最为严重，多年平均侵蚀模数4231t/ km².a。示范区建设实施后，项目办以创新发展的思维，在作风上艰苦奋斗，在认识上上新水平，在实践上出新思路。按照全面建设小康社会的要求，注重实际，因地制宜，重视“五个关系”、“四个创新”点及“三化”的实施，从群众的根本利益出发，积极探索多元化参与机制和多样化发展机制，为水保生态工程建设不断注入生机与活力。三年来，示范区治理程度由原来的46.53%提高到68.97%，林草覆盖度增加21.04%，天然植被基本得到恢复，水土流失明显减轻，极大的加快了流域治理、生态修复建设步伐。

1、“五个关系”是搞好水保生态建设的前提

1.1．加快速度与提高质量的关系

水保生态建设的着眼点是改善生态环境，它的加快发展，必须以确保质量为前提。齐家川示范区实施3年多来，示范区建立的建设单位、监理单位、施工单位“三大”质量监控体系，形成了相对独立、相互监督、上下结合、有效监控的工程质量控制机制，把质量作为各项工程建设的生命来抓，无论从治理专业队、15名常年驻乡村具体指导工作的技术干部，还是监理人员、领导都切实把质量问题放在首位，对任务越大、季节性越强的建设工程，越重视和加强质量管理工作。同时项目办深入总结近年生态治理质量管理工作的经验和教训，认真查找质量管理工作中存在的漏洞和问题，完善措施，进一步健全工程质量管理体系，全面推行示范区工程建设总体实施管理办法、示范区工程质量事故追究责任制。使示范区的建设加快进度而不影响质量，确保了建设成效。

1.2．项目运行与群众利益的关系

农村是生态建设的主战场，农民是生态建设的主力军，开展生态建设，治理水土流失成败的关键在于是否从群众的根本利益出发。齐家川示范区在运行中充分的认识到这一点，以 “三大效益”的协调发展为目标，努力改善农业生产条件，抢救土地资源、科学利用水土资源，保护水土流失。在项目启动后把群众利益放在首位，把水土保持工作的着力点放在解决群众生产生活的实际问题上，成功的处理了生态建设与群众脱贫致富二者的关系。

在运行上实行招标投标制、项目法人责任制、工程监理制，并依靠当地各级政府的强力推动，同时不排除用市场经济的思路和方法来推动其发展。对于新建水保生态工程先建制后建设，以调动村组和群众的积极性，确保村组和个人的收益权。并严格按水保生态初步设计或规划集中资金、劳力、技术力量实施，同时注重科技示范效果，对有显著经济效益和明显水保生态效益的建设措施大规模连片实施，突出示范区生态建设，强化生态自我修复。鼓励部分农民、下岗职工、退休老干部进入生态建设主战场，鼓励实行承包整治，户包、联户包、法人单位包等多种形式并举，各项扶持政策坚决兑现，谁治理，谁受益。还协助乡村建立专业化的长年施工队伍，形成稳定的整治力量，防止整治工作的时停时续和反弹。在解决劳动力的报酬上，采取积极的政策措施，理顺价格机制，采用专业队施工，把投资与投劳结合起来风险共担利益共享，保证民间资本对水保生态的投入能够得到合理的回报。建立多元化参与、多形式建设、多层次发展的新机制。

在项目运行中，黄河水土保持西峰治理监督局特别重视流域水保部门和当地政府的关系。黄河水土保持西峰治理监督局作为齐家川示范区项目建设法人单位，在项目实施初就按照有关法律法规、政策规定要求，与当地政府及水保局建立了相互信任、相互支持、通力合作的工作机制。建立了月、季例会制度，定期研究解决建设中出现和可能出现的相关问题,建立了重大事宜协商处理制度。在此基础上形成流域和地方政府共同治理的水土保持新格局，有效解决目前存在的条件分割、块块分割、各自治理等现象。

1.3．生态优先与“三效”统一的关系

全面建设小康社会，生态建设是关键，在坚持生态优先的同时，必须兼顾经济目标和社会发展目标，在改善生态环境的同时，推动区域经济发展和农民增收，否则就缺乏足够的吸引力，就没有持久原动力。要增强生态建设的观念，就必须对骨干坝等大型水保工程及一些小型拦蓄工程进行合理有效的设计和配置，并找到生态效益与经济效益、社会效益的最佳结合点，实现了快速治理与高效益的结合。在这方面，示范区根据黄土高塬沟壑区径流主要来自塬面，泥沙主要来自沟谷；塬面径流占径流总量的67.4%，沟谷侵蚀量占侵蚀总量的86.6%；塬水下沟后所增加的侵蚀量占流域总侵蚀量的77.9%水土流失规律，在沟头修建沟头防护工程，塬面修梯田，实现了保塬目标，通过打谷坊、修建治沟骨干工程、沟壑造林种草，基本实现了固沟目标，利用新建沟道上水工程、小高抽、塬面涝池、水窖等工程，在基本解决农村人畜饮水问题的同时，进行果园、蔬菜等作物的节水灌溉，促进了农业结构调整，实现了水土资源的保护与可开发利用。结合治理开发，示范区技术人员又提供了果树节水灌溉与优良作物高效栽培技术、地膜覆盖种植技术、常绿树种抗旱造林技术，实现了生态效益与经济效益的有机结合。并开展了较大规模的农村干部和农民技术能人在治理工程建设、种植、养殖方面的技术培训，为示范区内培养了100多名土专家。

在生态建设中，示范区特别重视工程措施和生物措施的关系，坚持工程措施是基础，生物措施是主体。建设高标准基本农田，沟头防护，谷坊，搞好工程整地，为林草植被生长提供有利条件，大力发展集雨节灌工程，因地制宜地搞好植被建设，品种选择上突出灌木和草类。使当地农民明显的感觉到建设生态环境带来的优越社会效益和可观的经济效益。同时示范区也特别重视和加强后续产业的开发，扶持龙头，带动基地，发展区域特色经济，促进农民增收。

1.4．人工治理和生态修复的关系

示范区在实施中，坚持人工治理和自然恢复相结合，根据实际条件，宜封则封，宜治则治，封治结合，对水土流失程度较轻、降雨条件适宜、人口密度小的小流域，把生态修复作为改善生态环境的主要手段，通过封育保护、轮牧禁牧、舍饲圈养等措施，依靠大自然的力量恢复生态，实现“无为而治”，南小河沟流域的南佐村推行的牲畜换代、舍饲圈养，通过十年的封山禁牧、禁砍禁伐，自然植被明显提高。对于水土流失严重、生态环境脆弱或农户生产生活条件比较差的地方，以人工治理为主。在依靠大自然力量恢复良好生态环境的同时，人工治理离不开自然的作用，自然修复也离不开人工辅助作用。示范区有机的把人工治理与生态修复有机结合起来，在点上开展人工育林育草等重点治理的同时，还特别重视面上大自然的力量恢复生态，双管齐下，加快水土流失防治进程。同时，在建设中将行之有效的农业种植新技术、节灌技术、舍饲养畜和梯田建设中的黄花菜地埂等也纳入水土流失治理措施范围，丰富小流域治理的内涵，拓宽水土保持的外延，使水土流失防治体系真正成为人与自然和谐共处的纽带，经济社会与环境协调发展的保障。

1.5．前期治理和后期管护的关系

“三分造，七分管”相对与林草措施来说，管护的重要性更大。造是一时的，管是长期的。一些地方年年造林不见林，治理的速度赶不上破坏的速度，重造轻管是主要原因。齐家川示范区在加快林草措施的同时，拿出更多的精力来研究管护工作，采取有力措施切实加强管理，加强行政执法力度,与区、乡、村层层签订了治理成果管护责任书，在林草重点实施区出资选定护林员34名常年管护，明确了责任和义务，并成立了区水保执法中队，坚持在示范区巡回执法，依法查处了一批水保违法案件，保护了治理成果，使林草管护效果较以往有了明显的提高，并对林草措施和小型拦蓄工程转换管护机制，实行承包治理，合同管理。强化村一级管护职责，凡有林草的沟壑封禁管护，层层落实管护责任人。同时西峰区政府也及时出台了全面封禁加强管护的政策，确保造一片、活一片、成一片。把生态工程建设和管理的重点由造林阶段向管护阶段延伸，彻底扭转重建设轻保护、边治理边破坏的现象。

2 “四个创新”是水保生态建设得以健康发展的保证

2.1．在项目和资金管理上要大胆创新

在管理机制上，示范区从过去重建设、轻管理，转变为建设与管理并重，从根本上解决长期以来水土保持工程权责不明、管理不善、投入不足、发展滞后等问题。在实现目标上，从过去注重规模、声势、形象等社会影响，转变为以经济效益为核心，社会效益、经济效益、生态效益相统一。在资金把关上，严格计划财务管理和审计制度，对于1000元以上的物品，必须由政府采购办统一采购，报帐则严格实行监理报帐制。在组织方式上，从过去行政命令、层层发动、人海战术，转变为农民自愿参与、乡村自行组织、政府协调服务的组织形式。同时示范区借鉴黄土高原世行贷款项目的做法和经验，改变过去计划管理、封闭运行、少数人说了算的做法，增强项目管理的透明度，提高项目的科学性。同时，树立正确的导向意识，引导基层各实施乡把主要精力由过去向上跑项目、争投资，转变到搞好项目，确保工程质量上来。

2.2．在工程质量管理上要大胆创新

水保生态管理是一项可塑性很强、技术性很高、涉及面很广的工作，必须始终坚持通过管理创新，充分运用先进的、科学的管理措施和手段，确保水保建设质量稳步提高。项目办按照黄河流域水保生态工程项目管理施行办法，制定了示范区工程建设管理、计划财务管理、群众性工程建设补助、重点工程初验、年度检查验收评比奖惩办法等规章制度。对项目建设人员则制定了岗位责任制，并建立工程监理队伍，责任到人，质量追究。实行项目监理制和质量跟踪制。在骨干工程、上水工程建设上，示范区建设人员和监理人员坚持坚守现场，严格把关。对其它的每一项工程质量的第一个环节都由工程监理和技术人员把关签字，变事后监督为事前监督、现场检查，变一次性检查为经常性检查，做到全过程管理和监控，切实提高一些单项工程的质量和造林工程的成活率和保存率。

2.3．在经营机制上要大胆创新

机制创新是水保生态建设工作一个要点。要搞好这类工程，吸引广大人民群众的积极参与和管理，关键在于运用物质利益原则，激活各种利益主体，在调整项目措施上动脑筋，在理顺分配关系上想办法。坚持“谁投资谁所有，谁经营谁受益”的政策，实行工程所有权和使用权分离，稳定所有权放活所有权，凡承包、治理宜林荒山后，允许继承、转让和抵押。林草措施因地制宜，调优林种树种结构，调活林业所有制结构，调顺综合治理区域化布局，强调“塬面修建条田和沟头防护工程、沟坡整地造林、发展果园和种植牧草、沟道修建拦蓄工程和营造防冲林”的“三道防线”综合治理模式，积极探求三大效益相统一的发展路子，重点在坝系建设和林草植被配置模式上做文章。推广生态、经济价值较高的树种和林草间作、林药间作等生态经济型造林模式。示范区注重科技含量，造林整地采用专业队施工，采用刺槐杏树截干埋根、油松侧柏容器苗栽植、保水剂混施、径流林业等造林先进新技术，成活率达93%以上。同时加大畜群更新换代力度，为大面积荒山造林种草、封禁治理创造条件，减少和杜绝人为破坏的发生，从根本上扭转林草植被建设中长期存在的成活率低、保存率低和效益低的"三低"局面。

2.4．在投资机制上大胆创新

示范区在建设中力求地方、群众资金来源多渠道、投资方式多样化。为了生态建设的整体推进和重点突破，齐家川示范区在建设中将退耕还林还草生态县建设、人饮解困、农业开发、产业结构调整、扶贫等等用于水保生态的资金要捆绑使用，集中资金干大事，上精品，集中连片地进行山、水、林、田、路综合治理，按示范区规划实施，各投其资各记其功，充分体现资金使用的综合效益。集中建设了马泉千亩梯田示范片，崔沟径流高效利用万亩示范片，六年村、八年村种草养畜示范片，南小河沟中下游万亩常青树栽植工程示范片。

同时采取多种鼓励和引导社会投资的扶持方式，对某些项目实施投资补贴以奖代补，鼓励和吸引业主投资。并大力支持各种形式的民间资本进入水保生态建设市场，示范区对经济林、果园、种草、水窖建设任务落实到农户，签订合同，规定栽植树种、播种草种及工程质量与施工技术要求，由农户实施，补助兑现到户；大面积荒坡造林、沟头防护、谷坊、涝池等农户无法实施，村集体无法组织劳力的工程项目，向社会上公开诚招专业队施工，签订工程施工合同，保证了施工进度与工程质量，效果良好。对已建水保工程，及时通过经营权转让、股权转让或资产拍卖等融资手段，进行工程管理制度改革，盘活水保生态工程存量资产。梯田基本建设的主体是农民，受益主体也是农民。由于经过多年的平田整地建设，剩下的都是大于10度的坡地，工程量大，投资多，但示范区整合其它项目，加大投资力度，硬是啃下以前梯田建设中剩下的这些硬骨头。对农民自己选定的项目，只要符合总体规划，示范区也在资金、技术等方面及时给予扶持。

3、“三化”是着力推进水保生态建设的法宝

3.1. 数字化

利用全数字摄影测量、遥测、遥感（ｒｓ）、地理信息系统（ｇｉｓ）、全球定位系统（ｇｐｓ）等手段采集小流域水土现状信息，并通过数据传输，进行数据存储及处理，建立流域水土保持生态建设布设网络、现状网络、监测网络和信息系统。对流域水土流失和水土保持建设情况进行及时、准确、定量、定位和动态监控，以3s化促进流域水土保持现代化。齐家川示范区南小河沟流域目前进行的数字化流域建设，已能够对南小河流域水土流失和水土保持建设情况随时进行比较准确的调取和查询，并具有一定模拟演示系统，用以模拟揭示当地水土流失规律及其防治。

3.2  专业化

注重研究推广水土保持使用技术，切实提高水土保持工作的科技含量，大力推行水土保持科技承包责任制。首先培训项目实施人员，培训内容包括实地工程实施、质量标准、技术要求，示范工程的作用与达到的技术效果等；其次培训农户和施工队伍，采用现场培训的方式，将技术要求与规程印制成册，发给施工农民，现场示范观摩后全面展开。造林整地、水窖、谷坊、涝池、沟头防护等大面积实施工程，均在实施前对专业队或户主进行了技术培训。径流利用、现代化苗圃等技术复杂的工程项目，制定专门技术人员负责技术工作，确保技术示范效果，发挥技术经济效益。例如自动化育苗喷灌装置的设计、施工安装调试运行，专人技术负责，专业化公司施工，技术含量高，技术经济效果显著。

3.3  规模化

根据流域地貌特征和生态建设规律，坚持因地制宜，科学布设工程措施，按集中连片治理，宜林造林，宜草种草，宜田修田，以路挂田，以路定窖，田林配套，一步到位，分期实施，达到了地尽其用，水不下山、土不出田、肥不外流、泥不出沟的目的。充分发挥水土保持工程的整体防护效益。

参考文献

①刘震  尊重自然，充分发挥生态的自我修复能力 加快水土流失防治步伐  中国水利  2001（11）,50～52.

②陈雷  水土保持生态建设 要为全面建设小康社会提供支撑和保障     中国水利  2003（4a），6～ 10

作者简介：

王志雄（1976—）男，甘肃西峰人，助理工程师，学士，从事水土保持生态工程建设管理与科学研究工作。