8月23日，由国家环保总局主办的“保护水环境，共创和谐生活”水环境与科技论坛在沪召开，众多专家学者出席。近20年以来，我国在水污染控制和水环境管理中，从制度设计到关系协调，为实现水资源的持续利用作出了巨大努力。但是，面对水环境治理的长期性、艰巨性、复杂性，我们还有很长的路要走。为此，笔者专访了此次论坛的嘉宾、中科院科技政策与管理科学研究所王毅研究员。

   变各自为政为统筹安排

    笔者：我国的江河湖泊纵横交错，流域综合管理难度不小，目前主要存在哪些问题？

    王毅：主要还是缺少协调机制和统筹规划。现有的流域管理机构是部门性的，职能单一，管理手段不完善，无法承担起流域综合管理的职责。而且，涉及流域问题的法规协调性不够，法律法规的冲突直接导致执法部门的矛盾，阻碍流域问题的有效解决。此外，流域环境保护与流域发展不统一，造成了开发与保护相互矛盾。

    由于利益相关方参与不足，目前的水资源管理过程中还存在一些社会问题，一个突出表现就是弱势群体的利益得不到保障。这说明现行的流域综合管理主要是政府和环保部门参与，相关的老百姓很少参与，甚至还没有形成参与流域综合管理的观念。

    笔者：水资源的综合管理应从哪里入手？

    王毅：综合管理实际是指在流域尺度上，通过跨部门与跨地区的协调管理，开发、利用和保护水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能，实现流域的经济、社会和环境福利的最大化，确保江河健康和流域的可持续发展。

    我国流域性生态退化和环境污染问题已经越来越严重，这在包括长江、黄河在内的跨地区流域范围内表现得尤为突出，是对社会经济可持续发展和小康社会建设的重大挑战。解决流域性生态与环境问题需要有效的跨部门、跨地区的综合管理，必须打破行业限制、打破地区限制。各个地方之间需要协调统筹，环保、建设、规划等政府部门在水资源开发和管理上也需要联动。

    从环境保护到环境建设

    笔者：长江流域的综合管理现状如何？

    王毅：长江流域的综合管理是一个复杂而艰巨的工程。首先，要开展流域综合管理的试点工作，促进长江一级支流与重要区域（例如赤水河流域、太湖流域、三峡库区）的流域综合管理。通过试点，探索跨行政区的流域流域综合管理机制与模式，包括流域管理立法、机构设置、综合规划以及其他流域管理手段的应用。其次，流域开发必须协调河流的经济功能和生态功能，长江一线很长，涉及多个省份，要在开发之时就统筹考虑沿线各地区情况，考虑生态与经济的关系，不能自己顾自己，也不能只有环保一个部门努力。

    笔者：江苏一些城市启用了水污染物许可证办法，您怎样看待许可证的应用？

    王毅：水污染物许可证的启用，对主要水污染物排放者的水污染物排放量进行合理分配，实行目标总量控制，达不到排放标准要求的企业要实行限期、限产或停产治理，对水污染物控制，流域综合管理有很大作用。南通、徐州是我国最早使用水污染物许可证的城市。但是，现在许可证的应用范围还比较窄，这是多方原因造成的，经济实力制约、法律缺失、执法力度不足等都会影响到水污染物许可证的管理和应用。

    江苏只是长江的下游省份，单方面的治理效果有限，还是应该按流域统筹安排，各省份争取统一行动。另外，目前很多地方对水环境的治理就是治污，是抢救性的，今后还应该多在开发时就从源头上控制污染。

    笔者：您如何看待从流域环境保护到环境建设这一观念的转变？

    王毅：经济快速发展给水资源管理带来诸多挑战，如水环境容量不足，环境风险事件频发、地区管理能力弱化等等。环境保护，现在说得比较多的是环境遭到破坏之后的治理和保护，是付出惨重代价后的工作，效果很有限。环境建设，主要指因地制宜，防患于未然，避免“灾变”的水环境管理。好的流域，好的生态环境，我们不仅要保护它，维护它，更要建设它，进一步完善它。

    环境建设是一项长期的、不间断的工作，同时也具有长远的效果，是生态治理的关键。但是观念的转变不是一朝之功，教育是关键。“问渠哪得清如许，惟有源头活水来。”这个“源头”，不仅指水源，更指从政策制订者到不同民众的环境建设意识。

    循序渐进　人水和谐

    笔者：综合管理的具体步骤和方法有哪些？

    王毅：实施流域综合管理，需要一个长期的过程，宜统筹设计，分步推进，并充分考虑各个流域的自身特点，及已有体制和机制基础。要推进国家层面的流域综合管理，主要包括4个方面：一是将流域综合管理的内容纳入国家“十一五”规划，并制定相关的行动计划；二是完善流域管理法规体系；三是分步实施流域管理体制改革；四是制定或修订流域总体规划，开展流域综合管理试点。

    法律法规建设尤其重要，是能否做好流域综合管理的基础。我国现有的相关法律主要有《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《渔业法》、《河道管理条例》、《自然保护区条例》等，今后在评价、修订现有与流域管理相关的法律法规时，应增加流域综合管理的内容，把流域水资源开发与污染综合防治统一起来。

    欧盟各国、美国、加拿大、澳大利亚和南非等国在实施流域综合管理的过程中，都充分发挥了法律法规的重要作用，德国莱茵河的治理就得益于法律的作用，欧盟水框架指令也是指导欧盟各国的流域规划和流域综合管理工作的重要规定。

    笔者：我国与发达国家在水资源综合管理方面有哪些差距？

    王毅：与欧美许多在流域综合管理方面取得重要成就的国家相比，我国的情况更为复杂。他们经济发达，技术先进，人口压力小，相对投入到流域综合治理的经费高，各项制度保障也比较完善，这也是长期形成的。我国是发展中国家，处在爬坡阶段，要同时考虑发展和环境，必须寻找到一条双赢的道路。

    在莱茵河的治理中，治理目标表述得非常具体，例如“让大马哈鱼重返莱茵河”、“到莱茵河洗澡”等，反观我们的污染控制指标，往往是技术指标、或者笼统的说法，别说一般百姓，就是很多相关部门的工作人员也是一头雾水。所以，我们治理污染、保护水环境的最终目标是保障人体健康和提高人的生活质量，民众对环境的满意程度是衡量环境保护工作最好的指标，从这一角度出发，修改治理目标，会得到更多人的支持和参与。