来源：人民网 发布时间：2003-08-22 09:10 浏览次数：次
| 20世纪，淮河曾多次发生较大洪灾。其中，1991年6至7月份，淮河水系就发生了两次大洪水，直接经济损失340亿元。2003年7月3日凌晨1时，在滂沱大雨中，王家坝闸缓缓开启——洪水翻滚着涌进蒙洼蓄洪区。此后，沿淮各主要行蓄洪区不断接到撤离通知，唐垛湖、荆山湖等9个行蓄洪区先后启用。115万灾民扶老携幼，紧急转移。亲手建造的屋舍，长势喜人的庄稼，只能眼看着被洪水吞噬。而整个淮河流域共有行蓄洪区28个，总面积3944平方公里，有195万人生活在其中…… 释义：什么是行蓄洪区 行洪区：天然河道及其两侧或河岸大堤之间，在大洪水时用以宣泄洪水的区域。它的主要作用是在河道泄洪能力不足时用于扩大淮河的泄洪断面，增加泄洪能力。 蓄洪区：用于暂时蓄存河段分泄的超额洪水，待防洪情况许可时，再向区外排泄的区域。主要起存蓄洪水削减洪峰的作用，以减低洪水对河道两岸堤防的压力。 蓄洪区、行洪区统称为行蓄洪区。由于历史原因，许多行蓄洪区内都有居民围垦耕种。 焦点：民扰水 水扰民 淮水的“地盘”：淮河水利委员会前总工程师吴本瑞打了这样一个比方：蓄洪区是淮河分洪时的“临时仓库”，行洪区则是分洪时洪水的“临时走廊”。自古沿淮就有连绵的湖泊洼地，库容近100亿立方米，这些都是为大洪水备下的天然“外置式硬盘”。这些洪水滞蓄回旋的地方，本来应该是没有人类活动的。 人的“地盘”：随着人口的增长，为了更多的粮食和土地，人与水开始争地。人们围湖垦田，在本属于洪水的地方生活和耕种，把堤防不断向大河推进，把淮河水赶进狭窄的河道。对淮河的不断侵占，使周边河湖的调蓄能力大大降低；也使河道变窄，行洪能力下降。据统计，在相同流量下，淮河现在的汛期水位已经比50年代高出了0.2米至1米左右；而在相同的水位下，河道的过流能力则减少了20%左右。 人水之争的后果：（一）淮河在人水之争的过程中变得越来越暴躁。据记载，近500年间，淮河流域共发生大水灾350次，新中国成立后，1950年、1954年、1957年、1991年等年份均发生大洪水——几乎每隔11年左右就发生一次。（二）人水争地的矛盾也使抗洪调度工作受到了一定程度的牵制，增加了治淮的难度。“淮河防汛抗洪工作的一个焦点、难点就是行蓄洪区问题，每一次使用行蓄洪区都是一次艰难的选择。”淮河水利委员会防办主任徐英三说。的确，195万人生活在这里，紧急转移、灾民安置、经济损失等一系列问题，不得不让决策者慎之又慎。（三）每一次行洪蓄洪区的使用，也给当地群众带来了巨大的损失。王家坝开闸泄洪后，蒙洼行蓄洪区18万亩农田全部被淹没，1.5万名库区居民紧急转移。象这样的蓄洪，自1953年蒙洼蓄洪区建成到1991年，已进行过12次。 反思一：退田还河是上策 退田还河： 淮河防汛抗洪取得阶段性胜利后，不少人提出应适当调整治淮思路，逐步把行蓄洪区的居民迁出去。这对治淮工作将是一个巨大的推动，同时能实现人与自然和谐相处的可持续发展。 退田还河，才能让行蓄洪区充分发挥它的作用，使洪水能欢畅下泄，不再侵扰沿淮百姓；退田还河后，可以随时启用行蓄洪区，不用再在大水时搞万人紧急大转移，为抗洪争取时间，使群众少受损失，也使各级政府不用再把大量精力用在动员群众转移、调动救济物资等工作上。 调配和利用洪水资源，是退田还河的另一大好处。“水利水利，洪水也可以化害为利”，徐英三说，他们正在考虑如何使淮河洪水资源化。如果行蓄洪区平常年份能保持一定水位的话，可以缓解局部地区的旱情。 吴本瑞则认为，要从目前的单纯抗拒洪水转变为给洪水以出路。这个出路也不应该总是锁定在大海，总是让宝贵的水资源白白流进大海，而应该把洪水留下，将“余水”北调，为北方缺水地区提供淡水。 如何安置195万移民？ 一条思路是移民建镇。即在行蓄洪区周边发展小城镇，国家投入一定资金，协助小城镇的建设，扶持农民发展其他产业。安徽省凤台县毛集镇就是个成功的例子。毛集镇有计划地将行蓄洪区内居民7500人分期分批搬迁出来。在搬迁的同时，镇里调整产业结构，兴办乡镇企业，发展商贸业。经过10多年的恢复、重建和发展，一个城区面积1.3平方公里、城镇人口1.1万人的毛集新镇已初具规模综合经济实力已居全县各乡镇之首。 另一条思路是考虑调整产业结构，让这些移民过上“不种地”的小康生活。有人提出，行蓄洪区内可以蓄上一定的水，利用广阔的水面搞水产养殖等。种一亩庄稼，辛苦一年也就几百元的收入；一亩水面养殖，收入可以达到10倍以上。如果精养或特种养殖，则高出几十倍、甚至近百倍。 有条件的可先行： 全面移民现在还面临很多困难，最大的困难是资金问题。淮河水利委员会主任钱敏说，移民以后的安置工作需要巨额的资金投入。现在行蓄洪区内的195万人，即使每个人。用1万元来迁移安置，也需要近200亿元的巨额资金。在这样的情况下，有条件的行蓄洪区可以先进行移民工作，其他地方还是要先做好安全建设，提高庄台，撤退道路等安全设施的防洪标准。 钱敏表示，行蓄洪区移民外迁工作是今年淮河灾后重建的首要任务。国家也表示支持这项工作，水利部门和地方政府正在进行调研，以确定外迁补助的标准。今年启用的9个行蓄洪区，将是外迁工作的开始。“从长远来看，只要经济条件允许，把行蓄洪区的人口全部迁到外面才是根本的解决办法。” 反思二：洪水保险是一道重要防线 今年的淮河洪灾造成了一定的经济损失，其中却没有一分保险资金介入。中国水科院防洪减灾研究所所长程晓陶表示：洪水保险是抑制国家财政风险负担的增长趋势的重要措施，是对现有灾害管理体制的重大改革，应逐步推行洪水保险这一有效机制。 非盈利性的保险形式：洪水保险是针对洪水高发区域，由受洪水威胁的人群、政府和其他参与部门共同分担洪水风险的保险模式。普通的商业保险是“千家万户保一家”，是以总体赢利为目的的商业行为；而水灾是一发一大片，因此洪水保险只能是政策性、非赢利性的保险形式。如果没有国家的鼓励和扶持，群众与地方政府对参加一般商业性洪水保险的积极性并不高；而一旦发生大水，保险公司又面临着巨额赔付，风险太大又赚不到钱，因此一般商业保险公司无力单独将洪水保险开展起来。我国至今尚未探索出合理的洪水保险模式。我们要以长远、发展的眼光来认识洪水保险，逐步推行洪水保险这一有效机制。 从国情出发逐步探索：开展洪水保险必须从我国的具体国情出发，因地制宜，处理好中央政府、地方政府与人民群众这三者的关系。国家应制定《洪水保险法》作为《防洪法》的配套法规，并依据《洪水保险法》制定《国家洪水保险计划》，建立中央与省（自治区、直辖市）两级洪水保险基金，基金由财政部门统一管理，专门用于政府负责的洪灾赔付部分。与此同时，要进一步建立健全洪涝灾害风险评价与核灾体制，在开展洪水保险之初，实行低保费、低限额的办法，逐步为洪水保险业务的开展创造必要的条件。 |
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