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    ２００１年，经国务院同意，财政部、中国人民银行印发了《财政国库管理制度改革试点方案》（财库〔２００１〕２４号），改革财政国库管理制度，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。财政国库管理制度改革后，国库集中支付作为财政国库管理制度改革的组成内容，在规范财政预算资金拨付、加强财政支出监管、提高财政资金使用效益方面，发挥了重要作用。

    国库集中支付对行政单位财务的影响，是国家财政同行政单位财务的关联问题，即国家行政作为社会的一种公共需要，始终是财政分配的对象；行政单位作为国家行政的载体，其自身运转和完成行政任务的经费来源，主要由国家财政供给。因此，国家财政管理制度改革，必然关联行政单位财务，即关联行政单位预算资金的筹集、分配和使用。有关国库集中支付对行政单位财务的影响，主要反映在预算、支出、银行账户、财政授权支付额度、用款计划、支付方式、收支监管等７个方面。

    一、预算管理

    行政单位预算是行政单位根据其职责和工作任务编制的年度财务收支计划。行政单位的预算管理，主要体现在预算的编制和执行方面。预算的编制和执行，是一个问题的两个方面，两者具有相辅相成的关系，即预算编制的好坏直接关系预算的执行，预算的执行是预算编制的具体体现。财政国库管理制度改革后，国库集中支付成为财政拨付预算资金的主要形式，同时国库集中支付也是预算单位办理有关支出的支付方式。国库集中支付可以看作是预算执行的一个重要手段。因此也可以说，预算编制的好坏直接影响国库集中支付工作。

    继２０００年国家财政推行部门预算改革以来，改革政府收支分类、科学反映各类财政收支活动、细化预算编制，始终是部门预算改革的主要内容，其目的之一就是通过推进部门预算改革，逐步保证所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础之上，为顺利实施国库集中支付创造条件。因此，细化预算编制是国库集中支付的基础。

    行政单位预算的编制既要符合部门预算的要求，也要符合国库集中支付的需要。具体而言，有关行政单位预算的编制，要以政府预算收支科目为指导，结合行政单位实际情况，根据定员定额标准编报基本支出预算，按照项目支出要求编报项目支出预算，全面、明晰地反映行政单位经费需求情况和支出安排方向，切实发挥单位预算管理在单位财务管理中的基础作用，保证国库集中支付工作的顺利实施。

    二、支出管理

    先有预算后有支出，是行政单位支出管理的基本要求。从资金来源上讲，行政单位支出有财政拨款支出和非财政拨款支出两部分。行政单位应将财政拨款支出和非财政拨款支出，全部纳入单位预算管理；游离于行政单位预算管理的支出或是超预算的支出，都不能够办理。

    目前，国库集中支付主要是针对行政单位的财政拨款支出而言，行政单位的非财政拨款支出没有国库集中支付的问题。有关行政单位的财政拨款支出的具体管理，是通过将行政单位所有财政拨款的收支活动，统一纳入国库单一账户体系运作而实现的。因此，行政单位办理各项支出和用款，首先应区分是财政拨款支出还是非财政拨款支出。也就是说，有关行政单位财政拨款支出的用款，必须通过国库单一账户体系运作；而行政单位的非财政拨款支出，不能通过国库单一账户体系运作，而必须纳入其资金存款账户运作。

    如上所述，国库集中支付是基于预算管理的有关财政性资金支出管理的手段。因此，做好行政单位的支出预算管理，进一步加强经费支出和用款的控制，是国库集中支付赋予行政单位支出管理的任务，同时也是从制度上保证行政单位的各项支出不混淆、不挤占的根本途径。

    三、银行账户管理

    银行账户是行政单位资金的出纳和存放之地。实施国库集中支付前，行政单位根据工作需要，按照国家有关银行账户管理的规定，除开立一个基本存款账户外，还可以开立其他存款账户如基建账户、房改账户等，其目的主要是便于不同性质资金的管理。当然，也不排除因管理不善而乱开户的现象。

    实施国库集中支付后，财政核拨行政单位的各项预算资金，不再进入前述的行政单位银行账户，而是统一纳入国库单一账户体系管理，即纳入财政在其合同代理银行为行政单位开立的零余额账户管理。表象上看行政单位需要管理的银行账户数量又增加了，实际上行政单位的有关资金存款账户，因不再具有存放和出纳财政预算资金的职能，已经成为过渡性银行账户。也就是说，行政单位的资金存款账户，除部分符合国家有关银行账户管理需要保留的，大多数需要清理和撤销。因此，实施国库集中支付后，行政单位应根据国家有关银行账户清理的规定，积极组织开展单位银行账户清理工作，以进一步规范单位银行账户管理，保障行政单位资金安全。

    四、财政授权支付额度

    财政授权支付额度是相对于资金存款而言。实施国库集中支付前，财政拨付行政单位预算资金采取的是划拨管理方式，即财政将行政单位预算资金从国库划拨到行政单位的有关资金存款账户。这种方式的直接影响是国库存款减少，行政单位的银行存款账户存款增加。

    实施国库集中支付后，财政不再从国库划拨资金给行政单位，而是根据行政单位预算和用款计划，下达行政单位财政授权支付额度，并通知财政合同代理银行。因此，从代理银行而言，额度不再是行政单位的资金存款，而是行政单位通过代理银行办理开支和用款的限额，即财政授权支付额度内的行政单位用款由代理银行支付后再同国库结算；额度外的开支行政单位无法办理，代理银行也无法支付。

    有关行政单位财政授权支付额度同资金的区别，主要体现在：一是额度下达较资金划拨因流转环节的减少而更趋及时，有利于保证行政单位用款的需要；二是资金有按性质不同分别开户管理的需要而额度没有，即不同类、款、项的额度在一个零余额账号管理；三是未使用的额度存在年终注销的问题，而结余资金没有年终注销问题；四是额度没有资金存款利息。有关财政授权支付额度的管理，同行政单位的银行存款管理有相通之处，行政单位应参照银行存款管理的办法，加强零余额账户的对账工作，保证行政单位和代理银行有关额度下达和使用情况的一致。

    五、用款计划

    向财政报送按季分月用款计划，是实施国库集中支付后行政单位财务一项新的工作内容。用款计划的作用有两方面：一是用款计划作为实施财政直接支付的依据，也是财政下达行政单位授权支付额度的依据；二是用款计划是行政单位办理有关开支和用款的依据。也就是说，行政单位年度财政拨款预算的开支项目，如果不先行向财政报送用款计划，那么有关行政单位的财政直接支付和财政授权支付都不能实现，相应的有关行政单位开支的用款也就没有保证。因此，用款计划是实行国库集中支付后财政强化预算管理和支出管理的重要环节和具体举措。

    实施国库集中支付后，行政单位向财政报送按季分月用款计划应把握四个方面的要求：一是用款计划编报的基本依据是经财政批复的行政单位预算，行政单位不能超预算编报用款计划；二是用款计划应体现行政单位实际用款进度，即编报用款计划应结合行政单位各部门的工作计划以及因工作开展提出的用款需要；三是用款计划应在规定的时间内及时报送，以便主管部门汇总上报和财政核准；四是行政单位应根据实际需要和工作变化情况，做好必要的用款计划补报工作。

    六、支付方式

    实施国库集中支付前，行政单位办理各项支出和用款的资金，是由行政单位根据预算和到款情况，从代理银行自行支用或通过银行转账结算管理的。这种局面，基本上是财政管拨、行政单位管用。实施国库集中支付后，行政单位办理支出和用款发生了变化。属非财政拨款部分的支出和用款，在单位预算管理内按原方式办理；有关财政拨款部分的支出和用款，从资金支付的程序和方式上，区分为财政直接支付和财政授权支付两种。

    财政直接支付是由行政单位提出支付申请，经主管部门逐级审核和财政批准后，由财政向代理银行签发支付指令，代理银行依据财政的支付指令将资金直接支付到收款人账户或用款单位，如行政单位人员工资的财政统一发放，采用的就是财政直接支付的方式。财政授权支付是行政单位根据财政授权自行向代理银行签发支付指令，代理银行依据行政单位的支付指令将资金支付到收款人账户或用款单位。从目前国库集中支付的实施情况看，财政授权支付是行政单位办理财政拨款支出和用款的主要方式。

    因此，实施国库集中支付后，由于支付方式的变化，行政单位财务在办理单位各项支出和用款的财务手续时，应针对不同的情况，采取相应的支付方式，避免因支付方式不当，出现款项不能支用的现象。

    七、收支监管

    实施国库集中支付前，财政有关行政单位收支的监管，主要体现在财政对行政单位年度预算和年终决算的核准和批复方面。财政国库管理制度改革后，国库集中支付不仅是财政预算资金拨付的主要形式，其作用还体现在财政预算资金收支的监管方面。目前已使用的全国性银行清算系统和建设中的财政管理信息系统，作为财政国库管理制度改革的配套措施，是国库集中支付后实施财政监管的重要媒介和手段。

    就行政单位而言，实施国库集中支付后，有关行政单位的财政预算资金的各项收支活动，全部纳入了国库单一账户体系运作和管理。借助银行清算系统和财政管理信息系统，有关行政单位办理每一笔财政拨款的支出和用款的去向、用途及用款进程，完全处于财政监控的透明状态。同时，行政单位按规定报送的财政支出月报，也是国库集中支付后财政收支监管加强的体现。

    综上所述，国库集中支付对行政单位财务的影响，主要从两个方面表现出来：一是国库集中支付对行政单位财务的要求方面；二是行政单位如何适应国库集中支付改革，做好行政单位财务工作方面。通过分析，我们认识到：国库集中支付并未动摇行政单位的财务主体地位，也没有弱化行政单位财务有关资金筹集、分配和使用的职能。相反，作为财政推进预算管理改革、强化财政收支监管的重要举措，国库集中支付对行政单位财务带来的是正面的、积极的影响。当然，财政国库管理制度改革毕竟还处于初期和试点阶段，各项改革配套措施还有待进一步完善。但是，随着改革的推广和深入，国库集中支付将会发挥更大的作用。